Logement social : un secteur essentiel qui sort saigné de la présidence d'Emmanuel Macron

Par David Brites.

Le 23 avril dernier, le Premier ministre Sébastien Lecornu et le ministre du Logement Vincent Jeanbrun, en déplacement à Marseille, ont réaffirmé leur volonté de relancer la production de logements, aujourd'hui en crise pour de multiples raisons, à travers un projet de loi dont M. Jeanbrun a alors présenté les principaux axes. Le texte comprend notamment la prolongation du Programme national de renouvellement urbain (PNRU), l'assouplissement du Diagnostic de performance énergétique (DPE), la décentralisation de la gestion des aides au logement, et la réaffirmation du rôle des maires, notamment dans les attributions de logements sociaux.

Pourtant, derrière les beaux discours, les grandes annonces et l'adoption de paquets législatifs visant à relancer la construction de logements, la situation est critique. La France compte, selon le Système national d'enregistrement (SNE), environ 2,8 millions de ménages en attente d'un logement social – avec plus de 4 millions de demandes actives enregistrées au fil de l'année. Plus inquiétant encore, selon la Fondation pour le logement des défavorisés, environ 350 000 personnes sont sans domicile fixe en France. Derrière ce chiffre, on distingue les milliers de personnes (dont des centaines d'enfants) qui dorment dehors, dans la rue ou dans des lieux non prévus pour habiter ; et plus de 110 000 personnes qui dorment dans des centres d'urgence, des chambres d'hôtel payées par le 115 ou des structures associatives.

Face à cette situation, que fait l'État ? En juillet 2017, Emmanuel Macron déclarait pourtant : « Je ne veux plus de femmes et d'hommes dans les rues. » Or, l'outil principal dont dispose la puissance publique pour proposer de façon pérenne une habitation aux ménages les plus précaires est le logement social. Force est de le constater : dans un silence assourdissant, il a été particulièrement maltraité par les gouvernements successifs de la présidence Macron. Dans cet article, nous proposons de rentrer dans le détail des coups de massue portés sur le logement social par la macronie, et des conséquences que cette orientation a eu sur le secteur et, par contrecoup, sur la situation des bailleurs sociaux et sur les occupants même du parc social.

Alors que le second mandat d'Emmanuel Macron s'engage dans sa dernière année, le bilan au terme d'une décennie de présidence est catastrophique. Les inégalités atteignent un niveau historique jamais égalé depuis plus d'un siècle. La pauvreté a explosé, et elle affecte en particulier les plus jeunes générations. Les ressources financières de l'État et des collectivités ont été mises à mal par une série de choix budgétaires et économiques calamiteux et dogmatiques (TVA, ISF, CVAE, taxe d'habitation, redevance TV : le scandale des choix économiques de la présidence Macron), et désormais la France se trouve dans une situation particulièrement délicate marquée par des taux d'intérêt très élevés imposés par les marchés financiers. Les rares avancées ou demi-mesures écologiques prises en début de premier mandat ont toutes fait l'objet, par la suite, d'un détricotage et de reculs environnementaux et sanitaires choquants. Enfin, dernier exemple, nos services publics – tous les services publics : la santé et les hôpitaux publics, la protection de l'enfance, le système judiciaire, l'inspection du travail, les pompiers, la police, l'office nationale des forêts, l'école publique, etc. – ont été progressivement désarmés (financièrement, humainement). Leur déliquescence n'avait évidemment pas commencé avec Emmanuel Macron, mais force est de constater qu'en dix ans, le désengagement de l'État a connu un coup d'accélérateur pour le moins impressionnant. Or, il est un secteur qui a souffert des politiques macronistes mais dont on entend bien peu parler : le logement locatif social (LLS), ou Habitation à loyer modéré (HLM).

Un logement locatif social est une habitation à loyer réglementé, réservée aux personnes ayant les difficultés à se loger dans le parc privé, attribuée sous conditions de ressources. Quelques ordres de grandeur tout d'abord. En France, il existe au total 5,4 millions de LLS sur le territoire – environ 85% en habitat collectif, 15% en logement individuel. Environ 10,5 millions de personnes vivent dans un logement social, ce qui représente près de 4,6 millions (16%) de ménages. Quelque chose à retenir aussi avant d'aller plus loin, c'est que les bailleurs sociaux (13 habitat, Emmaüs Habitat, Paris Habitat, Lyon Métropole Habitat, Seine-Saint-Denis Habitat, Lille Métropole Habitat, Est Ensemble Habitat, Batigère, Polygolis, Seqens, CDC Habitat, 3F, ICF Habitat...) ne sont pas financés uniquement par des subventions budgétaires de l'État. Leur modèle repose notamment sur : leurs loyers ; les prêts de la Caisse des Dépôts & Consignations (via surtout le Livret A) ; les aides à la pierre (c'est-à-dire des aides publiques directes attribuées par l'État ou les collectivités pour financer la construction, la réhabilitation et l'amélioration du parc de logements) ; Action Logement (anciennement connu sous le nom de « 1% patronal »), un organisme paritaire français (financé par une participation des entreprises) qui aide les salariés à se loger pour faciliter leur accès à l'emploi ; les collectivités locales ; les exonérations fiscales ; et diverses contributions et mécanismes de mutualisation.

Les décisions du premier mandat Macron : des choix catastrophiques pour le secteur... et pour les locataires du parc social

Le premier changement majeur porté par la majorité macroniste au cours du premier mandat a été la Réduction du Loyer de Solidarité (RLS), instaurée en 2018. L'objectif était simple : le gouvernement voulait faire peser sur les bailleurs sociaux le poids de la baisse des aides personnelles au logement (APL). Voici le principe : les locataires HLM modestes bénéficient d'une baisse de leur loyer, et parallèlement, leur APL est réduite presque du même montant. Ce n'est donc pas la subvention de l'État aux bailleurs sociaux qui a été réduite, c'est l'APL qui l'a été, et le bailleur social a dû baisser le loyer en contrepartie.

Pour les locataires, la différence à la fin du mois est donc faible (quand bien même elle signifie un gain net), en revanche, l'économie pour les finances publiques est obtenue en grande partie en faisant baisser les recettes des bailleurs sociaux. Le gouvernement visait initialement 1,5 milliard d'euros d'économie annuelle sur les APL à terme. Or en 2020, l'économie budgétaire liée à la réforme atteignait déjà environ 1,3 milliard par an ; en 2025, la Cour des Comptes indiquait que la RLS représentait toujours le même niveau d'économie annuelle. Du point de vue des bailleurs sociaux, c'est donc bien une perte structurelle de recettes d'environ 1,3 milliard d'euros par an depuis 2018 ! Et dans la mesure où le gouvernement visait même 1,5 milliard d'économie annuelle, cela correspond à un choix conscient et délibéré de la part de la macronie.

Pour mémoire, un bailleur social a principalement besoin de ses loyers pour financer de nouvelles constructions, rembourser les emprunts contractés pour construire les logements, entretenir et rénover son parc, et financer ses dépenses de fonctionnement. Quand ses loyers diminuent durablement et de façon aussi significative, il dispose de moins de ressources propres pour investir et pour entretenir son parc. Tandis que pour le locataire, son loyer baisse, mais son APL également ; son gain, s'il y en a, est donc relativement limité. Mais l'État a dépensé moins d'APL, et dans la tête des macronistes, c'est ce qui compte.

Autre endroit où l'État s'est désengagé : le Fonds national des aides à la pierre (FNAP), créé à l'été 2015 sous la présidence de François Hollande, avec la promesse (jamais tenue) d'un financement paritaire entre l'État et les bailleurs sociaux. Le FNAP a vu la participation de l'État fondre comme neige au soleil dès le budget 2018. Le financement des aides à la pierre a progressivement été davantage assuré par les acteurs du secteur et Action Logement, notamment à partir de 2020, que par une contribution directe du budget de l'État. Or, le soutien d'Action Logement reste temporaire et le modèle économique du fonds durablement menacé.

Certes, l'État a aussi, sous Macron, financé des dispositifs supplémentaires. Par exemple, le FNAP avait mobilisé en 2023 200 millions d'euros pour la rénovation thermique du parc social. Et en 2025, il programmait 464,5 millions d'aides à la pierre classiques, auxquels devaient s'ajouter 48 millions d'euros pour les logements très sociaux et 8,2 millions d'euros d'actions d'accompagnement. Mais on voit bien que l'on ne s'y retrouve pas. D'abord parce que, on l'a dit, le financement du FNAP n'est plus principalement assuré par l'État ; ensuite et surtout parce que, comme d'habitude avec la macronie, quand les coupes budgétaires et les baisses de subventions ou d'allocations tombent, on parle en milliards d'euros, alors que, quand on parle en aides nouvelles ou en investissements, on parle trop souvent en millions. La réduction des ressources des bailleurs a été considérable et durable, et elle a été combinée à des dispositifs d'investissements ciblés et à un financement des aides à la pierre de plus en plus mutualisé. Compte tenu de l'atonie du secteur de la construction et des besoins nationaux criants en termes de rénovation thermique, on voit bien que les millions ne suffisent plus et que, ici comme dans d'autres domaines clefs, le gouvernement n'a pas été à la hauteur des enjeux écologiques et sociaux.

Les organismes HLM ont évidemment continué à investir (environ 19,5 milliards d'euros, rien que pour l'année 2023), tandis que l'État a certes consacré des centaines de millions d'euros au logement social. Mais la période est particulièrement dure pour les acteurs du secteur. Outre la perte de 1,3 milliard d'euros par an liée à la RLS, que nous avons déjà mentionnée, l'Union Sociale pour l'Habitat (USH), l'organisation professionnelle qui représente l'ensemble du secteur HLM, pointe également du doigt la hausse de la TVA sur certains logements sociaux, la hausse brutale du taux du Livret A, qui ont encore pesé sur les capacités financières des bailleurs sociaux, et globalement les conditions macroéconomiques dégradées. La production de LLS s'en trouve affectée. Désormais, on construit entre 70 et 100 000 logements sociaux par an, contre 130 000 en 2016. Cela a évidemment un impact sur le taux d'obtention. Par exemple, selon l'USH, environ 394 000 attributions ont été réalisées sur l'année 2025, ce qui signifie qu'un demandeur sur sept (13,6%) obtient un logement au cours de l'année. Fin 2025, chiffre historique fourni par la Caisse des Dépôts & Consignation, 2,9 millions de ménages restent en attente d'un logement social.

Enfin, notons que, dans ce contexte, l'inflation et la crise énergétique sont évidemment venues aggraver la situation du parc social : l'envolée des prix du gaz et de l'électricité s'est répercutée sur les factures de chauffage collectif et d'électricité, notamment celles des parties communes gérées par les bailleurs sociaux. Par contrecoup, les charges de locataires HLM ont fortement augmenté. De nombreux locataires ont subi des hausses massives et des régularisations de charges élevées au moment de l'apurement des comptes, et selon l'Agence nationale de contrôle du logement social (ANCOLS), les locataires du parc social supportent même un poids financier en charges particulièrement lourd, dépassant parfois les moyennes constatées dans le parc privé selon les typologies et les consommations énergétiques. Or, l'affaiblissement des finances des offices HLM suite à l'instauration de la RLS n'est pas sans lien avec cette hausse des charges. En effet, parce qu'il réduit la capacité financière des bailleurs sociaux, ces derniers ne peuvent donc pas engager comme il se devrait le très vaste chantier de la rénovation thermique du parc social. Les charges des locataires sont évidemment d'autant plus élevées que ceux-ci vivent dans des « passoires thermiques » qui n'ont pas fait l'objet d'une rénovation.

En outre, pour absorber le choc de la RLS, les offices HLM ont dû réduire leurs coûts de fonctionnement. Cela s'est souvent traduit par le gel des embauches de gardiens, le report de petites réparations ou la renégociation à la baisse de contrats de maintenance (ascenseurs, chaudières) ; et certains offices, moins dotés en personnel de gestion, ont manqué de réactivité pour renégocier les contrats d'achat d'énergie groupés, et l'impact des tarifs élevés a pu se répercuter depuis sur les locataires. Bref, les locataires HLM ont pu généralement constater ces dernières années une hausse de leurs charges, mais aussi, paradoxalement, une dégradation du service de gestion déployé par leur bailleur.

Derrière l'affaiblissement des organismes HLM : une vision néolibérale classique sur le logement social

Nous l'avons dit, le manque à gagner pour les bailleurs sociaux a incontestablement abîmé leurs capacités – de gestion, de rénovation, de construction. En neuf ans, la RLS aura coûté au secteur plus de dix milliards d'euros et les organismes HLM plaident toujours pour sa suppression. Et nous l'avons vu également, l'instauration de la RLS en 2018, en amputant directement les finances des offices HLM, a créé un effet boule de neige qui explique en partie la hausse subie des charges par les locataires ; ce lien de cause à effet est direct et documenté. Bref, à tous égards, le bilan est catastrophique.

Tout cela n'est pas qu'une question de budget. L'idéologie que l'on trouve derrière est basée sur deux postulats : les classes populaires qui occupent le LLS sont suspectes, des assistés à contrôler et à mettre au pas ; quant à la masse de logements sociaux, il ne s'agit de rien d'autre que d'un patrimoine immense qui est maintenu en dehors du marché, alors qu'il pourrait être rentabilisé. En cela, Emmanuel Macron est dans la droite ligne de la présidence de Nicolas Sarkozy, dont le dessein était de réduire le parc social et de le restreindre uniquement aux plus pauvres. Pour mémoire, celui qui fut chef de l'État entre 2007 et 2012 avait souhaité infléchir la vocation du parc HLM en ciblant prioritairement les ménages les plus pauvres et en incitant les classes moyennes à quitter le logement social ou à acheter leur logement. Sa politique visait à accélérer la rotation du parc social et à en modifier la structure, pour faire de la France – déclarait-il – une « démocratie de propriétaires ». Nicolas Sarkozy a cherché à privatiser une partie du parc social : inspiré par le Right to Buy de Margaret Thatcher, son programme prévoyait de vendre chaque année 40 000 logements sociaux à leurs occupants.

Derrière le faux-semblant de l'« émancipation sociale » que supposerait le fait de devenir propriétaire, l'impact, si cette politique avait été poursuivi au-delà de 2012, aurait été de sortir autant de HLM du parc social. À l'époque, l'initiative, mal conçue, n'a pas vraiment pris, puisque le volume global cumulé sur le quinquennat Sarkozy s'est établi à un total estimé entre 20 et 25 000 logements sociaux vendus, loin des ambitions politiques initiales. Cela s'explique tant par la réticence des organismes HLM et des collectivités locales, que par la complexité des copropriétés créées, et par l'inadéquation du marché pour les locataires modestes. Or, cette tendance reste modeste aujourd'hui, et insuffisante pour répondre aux besoins criants en termes de logements. En 2024, environ 10 600 logements sociaux ont été cédés à des personnes physiques via les ventes HLM traditionnelles, et en 2025, 13 400 logements neufs ont été vendus en accession sociale (incluant le Bail Réel Solidaire, ainsi que la dispositif PSLA/location-accession).

Un grand nombre de soutiens à la politique économique d'Emmanuel Macron verrait d'un bon œil le fait que le parc social se « réduise » ou soit en partie privatisé. De la même manière que la sécurité sociale est vue comme un frein à la capitalisation du secteur de la santé, le LLS est perçu comme une poule aux œufs d'or coûteuse pour l'État alors qu'elle pourrait apporter tant de profits au privé. Dès le début de sa présidence, Emmanuel Macron a abordé le logement social sous le prisme de la dépense. RLS, restructuration des organismes, FNAP : cela a été dit, le socle financier des organismes a été durablement ébranlé. Pourtant, les besoins en investissement se sont alourdis, et notamment du fait du contexte écologique, ce qui supposerait de donner aux organismes HLM plus de marge d'action. Par exemple, la seule loi Climat et Résilience, adoptée en août 2021, leur imposait d'investir entre 3,8 et 4,3 milliards d'euros par an entre 2023 et 2027, pour rénover leurs 460 000 passoires thermiques. L'exécutif a à peine consenti à alléger le montant de la RLS de telle sorte que le manque à gagner pour les bailleurs sociaux s'établit en 2025 et 2026 à 1,1 milliard d'euros au total (contre 1,3 auparavant). Compte tenu de l'été caniculaire qui s'annonce, et qui doit inviter tous les acteurs du secteur – dans un cadre économique et financier toujours plus contraint – à prioriser l'adaptation des logements aux fortes chaleurs, on voit bien que le gouvernement n'est tout bonnement pas à la hauteur, voire fait preuve d'une tragique inconscience. Le retard accumulé depuis 2018 sur les exigences de la loi Climat et Résilience pèse lourdement sur les fractures actuelles.

Parce qu'il décrit de façon critique l'idée selon laquelle le logement social constitue un vivier de profits privés « confisqué » par la puissance publique, cet article est l'occasion de rappeler l'utilité et la fonction du parc social – qu'il serait d'ailleurs plus juste de qualifier de parc public. En France, le logement social moderne date officiellement de 1894 avec la loi Siegfried, qui crée les premières Habitations à bon marché (HBM), mais ce n'est pas qu'en 1950 que le cadre est renouvelé et que les HBM sont rebaptisés Habitations à loyer modéré (HLM). Le rôle principal du logement social est de garantir le droit au logement, l'on pourrait même dire : d'assurer le droit à toutes et tous, y compris aux plus fragiles, à un habitat digne. Cela passe par l'offre de loyers abordables aux foyers aux revenus modestes qui ne peuvent pas se loger sur le marché privé. On peut contester les modalités d'attribution et moults dysfonctionnements du cadre actuel qui réglemente les HLM, toutefois le principe des LLS s'inscrit est louable. Il s'inscrit dans la droite ligne de la logique qui a prévalu au moment de l'instauration de la Sécurité sociale en 1945 : la nation contribue à la production et au subventionnement de logements aux loyers réglementés, reconnaissant ainsi que le tout-marché n'a pas vocation à s'appliquer à tous les domaines de la vie. La mission du parc social est aussi d'offrir une stabilité à long terme, qui protège les ménages contre la précarité. Enfin, outre la question de l'accessibilité financière et celle de la sécurité du cadre de vie, s'ajoute un objectif de mixité sociale : favoriser l'équilibre des territoires et l'intégration de divers publics grâce à des seuils imposés aux communes – et évidemment, le non-respect de la loi SRU de décembre 2000 imposant un quota de LLS dans les communes de plus de 3 500 habitants (ou 1 500 en Île-de-France) met à mal cette ambition.

Le principe même du logement public élargi à un vaste champ de la population peut évidemment se discuter, et d'autres pistes pourraient être approfondies pour répondre aux besoins de logement qui ne sont pas satisfaits : réquisition des logements vides, contrôle total des prix du marché locatif par la puissance publique, mise en place d'habitats partagés et alternatifs ou de résidences spécifiques, etc. Mais elles restent à inventer ou à approfondir, tandis que le parc social, lui, existe et a le mérite de répondre au moins partiellement (et malgré les coups qu'il a reçus ces dernières années) aux ambitions que porte la république française sur le plan de la solidarité et de droite à la dignité. Préserver cet acquis est donc un enjeu de taille, actuellement et dans l'avenir, surtout quand l'on entrevoit l'appétit qu'il suscite.

Ne nous berçons pas d'illusions, à l'occasion du congrès HLM de septembre 2026, le Premier ministre ou son ministre du Logement ne manquera certainement pas de faire de grandes annonces pour afficher le soutien de l'exécutif au secteur. Mais derrière les mots, derrière les miettes jetées aux offices HLM, le logement social sort structurellement affaibli, et son modèle de financement profondément modifié. D'où l'importance, à un an de la prochaine présidentielle, de lire les programmes politiques des uns et des autres, sur ce sujet complexe mais essentiel pour des millions et des millions de Françaises et de Français. À l'heure où les dépenses totales de logement ont atteint 28% du budget de consommation des ménages (chiffre INSEE de 2025), il mérite qu'on s'y penche un peu.