Sommes-nous en démocratie ? (3/3) La nécessité de mécanismes participatifs contraignants

Par Jorge Brites.

Le 23 septembre dernier s’est clôturée, à Paris, une votation organisée par la Mairie et qui avait démarré le 7 septembre. L’objet du scrutin : la sélection des projets à financer dans le cadre du budget participatif (un mécanisme de participation des habitants aux choix d’investissement de leur commune). En pratique, chaque Parisienne et Parisien était invité à sélectionner quatre projets qu’il ou elle estimait prioritaires pour son arrondissement, et quatre autres pour l’ensemble de la Ville de Paris, sur plusieurs dizaines de propositions faites par ses propres concitoyens. En 2018, ce sont 1 924 dossiers qui avaient été soumis, soit par des habitants de Paris, soit par des associations de citoyens, sur des thèmes variés entrant dans le champ de compétences de leur commune : aménagement et équipement urbain, éclairage public, voirie, transports, environnement, santé, accueil des sans-abris, accessibilité, écoles primaires, etc. Et le résultat s’imposera à la Ville, qui devra intégrer les choix des habitants dans le budget municipal 2019 – dont 5% du volet Investissement est déjà réservé aux projets proposés et plébiscités par les habitants.

Ce processus, même s’il rencontre une visibilité médiatique et un succès bien inférieurs à ceux des élections des représentants, doit retenir notre attention, en ces temps de contestation du système représentatif. En France, le mouvement des Gilets jaunes notamment, démarré en novembre dernier (à la base en réaction à une hausse de la fiscalité sur les carburants), exprime clairement une crise de la représentativité. Deux revendications l’attestent : l’abolition des privilèges réservés aux élus, et le Référendum d’Initiative Citoyenne. L’occasion de nous pencher sur les enjeux et les nombreuses opportunités offertes par la participation – un principe démocratique qui replace les citoyens comme des acteurs du système, et qui fait son chemin sous des formes diverses à travers le monde.

Le mouvement actuel des Gilets jaunes trouve ses racines dans un sentiment collectif d’exaspération sociale, d’injustice fiscale et de décrochage démocratique. Le système ne permettrait plus à la classe politique dirigeante de répondre aux besoins des gens. Les élus seraient déconnectés des réalités quotidiennes vécues par une grande majorité des Français – une situation que leurs origines sociales et les avantages en nature liées aux fonctions électives entretiendraient largement : parmi les 577 députés, l’Assemblée nationale ne compte que 21 employés, un seul ouvrier, et un étudiant... contre 180 cadres, 103 professions libérales et 130 fonctionnaires. Le simple coût des avantages financiers et en nature des anciens présidents de la République, liés à leur ancienne fonction, a largement circulé sur les réseaux sociaux ces dernières semaines, nourrissant la polémique : appartement de fonction, secrétaires particuliers, véhicule avec chauffeur, policiers mobilisés, etc. Valérie Giscard d’Estaing coûterait à lui seul 2,5 millions d’euros chaque année, contre 1,5 million pour Jacques Chirac et 2,2 millions pour Nicolas Sarkozy. Quand on sait que ce dernier a pu facturer jusqu’à 250 000 euros sa participation à des conférences à l’étranger, il y a de quoi laisser perplexe. De pareilles sommes permettraient de rouvrir des services publics de proximité ou de tester le revenu universel à un échelon local.

Ce sentiment de décalage entre le train de vie des élus et le quotidien de millions de nos concitoyens s’inscrit dans un contexte général d’aggravation des inégalités depuis plus de trente ans, et de précarisation rampante. Le train de vie d’une bonne partie de la classe politique, attesté régulièrement par des petites phrases comme celle du ministre de l’Action et des Comptes Publics Gérald Darmanin le 26 avril 2018, suggérant que « les additions dans les restaurants parisiens tournent autour de 200 euros lorsque vous invitez quelqu’un et que vous ne prenez pas de vin », n’est pas nouveau. Mais elle a une conséquence fâcheuse pour la démocratie : classes dirigeantes, politique et économique, entretiennent des intérêts communs, liés à leur train de vie dispendieux et à leur sentiment de sécurité dans le cadre de la mondialisation. S’y ajoute une collusion forte avec la plupart des médias mainstream (en particulier lorsque ces derniers appartiennent à des grands groupes), qui peuvent, sous couvert de neutralité et d’objectivité journalistique, défendre amplement les partis politiques partageant le même socle de valeurs. Des valeurs nécessaires à la préservation des intérêts financiers : la domination du marché et la sacro-sainte concurrence libre et non faussée, l’idée que le secteur privé serait toujours plus efficace que le secteur public (et que le secteur public doit toujours être rentable, y compris aux dépens du service rendu), ou encore le fameux principe de « premiers de cordée » défendu par Emmanuel Macron, qui voudrait que la réussite des 1% les plus riches profite aux autres catégories et les tire vers le haut. Nous dénoncions déjà le parti pris et la collusion des médias avec le monde politique dans le cadre de la campagne présidentielle en 2017 : Benoît Hamon, François Fillon, Emmanuel Macron : les médias feront-ils l'élection présidentielle de 2017 ?

Système représentatif versus système participatif ?

Dans un premier volet intitulé : Sommes-nous en démocratie ? (1/3) La mascarade du système représentatif, nous avions déjà abordé l’opposition historique, depuis le siècle des Lumières, entre système représentatif et démocratie directe, telle qu’elle existait originellement dans la Grèce antique, à Athènes, ou plus tard dans les cités italiennes de Florence ou Venise. L’Histoire est jalonnée d’expériences « participatives » qui ont eu peu d’écho, au final, sur la pensée politique moderne. Sur pression de l’abbé Sieyès (1748-1836), qui pointait du doigt le désordre que représenterait un peuple qui se gouverne lui-même, la Révolution française a vu les partisans du système représentatif l’emporter. Au nom du gouvernement des élites, les démarches politiques participatives (telles que le tirage au sort) ont été écartées au profit d’une représentation dont l’horizon devait progressivement s’élargir au suffrage universel. Depuis lors, on observe une certaine confusion terminologique en France et en Europe, puisque le système représentatif se voulait au départ une alternative au système démocratique, qui permet l’émergence d’une aristocratie élective – et non une démocratie au sens étymologique du terme. La conviction qui entourait ce choix était qu’il importe que certaines personnes se dédient pleinement à la politique et se chargent de la direction du pays, et que la tenue d’élections régulières suffirait à désigner les plus à-mêmes de le faire dans l’intérêt général.

Ce système représentatif, quel que soit le pays, n’est pas exempt de lacunes, puisqu’il présente inexorablement le risque de voir se constituer une « classe » dirigeante au train de vie confortable, avec ses privilèges, ses réseaux, souvent déconnectée des préoccupations de bon nombre de leurs concitoyens et exposée aux pressions de différents lobbies. La limitation du nombre de mandats dans le temps, les mesures de transparence (déclaratives ou contraignantes) pour éviter les conflits d'intérêts en cours de mandat (et autres phénomènes de « porte tournante » post-mandat), ou encore la réduction des indemnités des élus au strict minimum (ou au contraire son augmentation, pour qu'ils soient moins faciles à corrompre), peuvent constituer des tentatives d’améliorer le système. Mais force est de constater qu’elles ne rendent pas moins nécessaire l’émergence d’un certain nombre de corps intermédiaires sensés porter la voix du peuple auprès de ses dirigeants : les associations, les syndicats, les partis politiques, etc. (Sommes-nous en démocratie ? (2/3) La foire aux corps intermédiaires)

Pour autant, on voit bien que la plupart de ces corps intermédiaires ont également perdu, ces dernières années, une bonne part de leur capital de confiance. S’agissant des partis politiques (Les partis politiques, corps malades de la démocratie), la défiance qui les touche explique en partie les résultats des élections générales de 2017 en France. Souvent noyautés par quelques individus qui y monopolisent le pouvoir, quand ils ne donnent pas simplement l’impression d’être des tremplins pour une carrière politique, les corps intermédiaires souffrent également d’une crise de représentativité, et le succès du mouvement des Gilets jaunes, depuis fin 2018, tient aussi à cette nouveauté qu’aucun d’entre eux n’y a contribué. Les réseaux sociaux participent sûrement de cette transformation, puisqu’ils permettent à des citoyens lambda de mener des actions facilement et à moindre frais, de se coordonner, de faire entendre leur voix sans organisation structurée.

Théoriquement, notre société a donc affaire à un système que le sociologue Rosanvallon caractérise d’« économie générale de la représentation ». Ce système s'est mis en place, non d’un seul coup, mais au cours d’un processus politique s’étalant sur deux à trois siècles en France et dans la plupart des pays d’Europe. Les éléments d’équilibre ont complexifié le modèle (républicain) issu de la Révolution en le pluralisant, mais cela était nécessaire et participe modestement à certains progrès de la représentation (car le peuple est complexe). Pourtant, compte tenu de ce qu’était originellement la démocratie (un système de participation directe des habitants, réunis en assemblée, à l’exercice du pouvoir), on peut légitimement avancer que les termes de « démocratie participative » sonnent comme un pléonasme. Étymologiquement, le terme « démocratie » nous vient du grec dêmos, le peuple, et kratos, le pouvoir ou l’autorité. Or, peut-on détenir le pouvoir sans y participer ?

De la construction de l’État-nation à la nécessité de faire participer les habitants pour faire vivre la démocratie

On peut comprendre aisément la nécessité historique qu’il y a eu à privilégier le mode représentatif à la démocratie directe. Historiquement, l’Europe s’est construite depuis plus de deux siècles autour de la notion d’État-nation (un modèle qu’elle a su imposer ou exporter à travers le monde, quand il ne s’y développait pas déjà tout seul). Si l’on peut imaginer qu’une démocratie impliquant la participation de tous les habitants ou presque, réunis en assemblée, soit chose faisable à l’échelle d’une cité-État, d’un quartier ou d’un village, il semble assez évident qu’à l’échelle d’un État-nation, cela soit plus compliqué pour des raisons techniques liées à la démographie. Tout simplement parce que lorsque nous sommes plusieurs millions, il est plus difficile que chacun ait un rôle actif. Le choix d’un système représentatif, depuis la Révolution française, se basait certes aussi sur l’idée d’un peuple incapable de se gouverner lui-même, d’une nécessaire élite politique aux manettes. Mais force est de constater que l’émergence des États-nations par la suite et la rivalité qui s’est développée entre eux (sur le sol européen comme dans la conquête de colonies outre-mer) n’a pas dû aider à remettre en question cette orientation générale des régimes libéraux. La démarche de l’élection a cela de rassurant qu’elle autorise à exprimer son opinion pour désigner une classe dirigeante supposée détenir un regard global sur l’état de la nation – et donc apte à défendre nos intérêts sans que nous soyons physiquement présents pour valider les décisions.

Si l’on suit cette logique, on peut en déduire que les processus participatifs les plus efficaces ont lieu à un échelon local, qui permet aux citoyens de se réunir. Historiquement, c'est d'ailleurs le parti pris du municipalisme (ou communalisme) libertaire, un courant politique né au XIX^ème siècle dans la foulée du communisme et de l'anarchisme, et théorisé au XX^ème siècle par l'Américain Murray Bookchin – en France, l'une des expériences qui s'en rapprocherait le plus est probablement la Commune de Paris en 1871. Aujourd’hui toutefois, même les mécanismes les plus contraignants et les plus riches de participation (comme le budget participatif) ne nous conduisent pas vers un système de démocratie directe, comme le connaissaient Athènes dans l’Antiquité et les cités italiennes de la Renaissance, mais plutôt vers un système mixte. C’est ce que d’aucuns appellent généralement la démocratie participative, c’est-à-dire un modèle dans lequel le peuple continue de déléguer son pouvoir à des représentants qui proposent et votent des lois, mais conserve cependant le pouvoir de se saisir lui-même de certaines questions. Dans cette configuration, les modes de participation réels peuvent être divers et participent tous d’une implication accrue des citoyens dans la vie de la Cité : l’extension du droit de vote et sa fréquence, l’initiative législative via des pétitions, la concertation dynamique sous forme de débats libres relatifs à des décisions locales ou nationales (comités consultatifs, conseils de quartier, etc.), ou encore la mise en place d’un système organisé qui garantit que les idées constructives venant des citoyens seront examinées.

Apparu à la fin des années 1960, le concept politique de démocratie participative s’est développé dans le contexte d’une interrogation croissante sur les limites de la représentation, sur la professionnalisation de la vie politique et sur l’omniprésence des « experts ». Ainsi s’est affirmé l’impératif de mettre à la disposition des citoyens les outils pour débattre, exprimer leur avis, peser dans les décisions qui les concernent et saisir les acteurs politiques.

Les formes diverses de la participation, des plus molles aux plus contraignantes

Depuis les années 1970 et à travers le monde, les « démarches participatives » s'appuient sur des procédures novatrices ayant un impact concret sur l'action publique. En 1971, le tirage au sort est réintroduit en politique simultanément en Allemagne et aux États-Unis avec l'organisation de jurys citoyens. En 1989, la ville de Porto Alegre, au Brésil, élabore une expérience exemplaire de budget participatif, qui a par la suite inspiré bien d’autres communes. À la fin des années 1980, les pays scandinaves mettent au point les premières conférences de consensus...

Cette nécessité de revitaliser la démocratie s’appuie sur un rôle et un pouvoir nouveaux dévolus aux citoyens, sur l’idée d’une citoyenneté active et d’un accès suffisant à l’information. La « démocratie participative » est une forme de partage et d’exercice du pouvoir, fondée sur le renforcement de la participation des citoyens à la prise de décision politique. On parle également de « démocratie délibérative » pour mettre l’accent sur les différents processus permettant la participation de citoyens à l’élaboration de décisions, pendant la phase de délibération. La démocratie participative ou délibérative peut prendre plusieurs formes, mais elle s’est d’abord instaurée sur le terrain de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme avant de s’étendre sur le champ de l’environnement. Les associations jouent en général un rôle important, en tant qu’interlocuteurs pour les autorités publiques. En France, une « Charte de la participation du public », publiée en 2016, liste même les bonnes pratiques en la matière.

Dans la pratique, les formes de participation dans l’Hexagone sont diverses – et leurs impacts également. On peut citer tout d’abord la consultation, qui n’implique pas la prise en compte des avis donnés. Dans le cas des enquêtes publiques par exemple – qui sont des procédures codifiées qui doivent précéder certaines décisions importantes (en France, uniquement dans le secteur de l’environnement), le commissaire enquêteur émet un avis qui n’est pas nécessairement celui de la majorité des déposants ; et l’autorité publique n’est pas non plus tenue de suivre l’avis du commissaire enquêteur. Le débat public est alors une simple consultation et non une confrontation.

On peut citer en deuxième lieu la concertation, qui est également très limitée bien qu’à l’apparence plus « politique ». La concertation publique est régie par la Charte de la concertation, qui impose des procédures, invite à élargir la transparence et à favoriser la participation en impliquant les citoyens lors de débats. Ce sont, typiquement, les conseils de quartiers, obligatoires en France pour les villes de plus de 80 000 habitants. Certaines initiatives, nullement contraignantes en termes de prise de décision, s’apparentent clairement à des actions de communication, un simulacre de démocratie locale, telles que les conseils municipaux de jeunes qui visent avant tout à communiquer vers les collégiens. L’une des limites de la concertation et de ce type de structures, est que pour durer et être efficaces, elles doivent reposer sur des acteurs qui ont le temps et les compétences pour étudier et réagir aux projets soumis… ce qui n’est pas si simple.

Un troisième mécanisme de participation, nettement plus intéressant parce que contraignant, est celui de la co-élaboration, dont l’expérience parisienne du budget participatif est un bon exemple. Cette forme de participation incarne un niveau élevé de démocratie participative dans la mesure où il réserve une fraction du budget général à des décisions prises collectivement. Il est donc clairement contraignant et s'impose aux élus, et il se veut même transparent puisque les citoyens (soit ceux ayant proposé les projets adoptés, soit suite à l’élection de délégués) sont supposés assister au vote du budget par le conseil municipal et suivre la bonne réalisation des projets.

Toujours dans la co-élaboration, on peut citer la « conférence de citoyens », qui se donne pour objectif de faire participer les citoyens au débat public. Également appelée « jury citoyen », elle s’est développée en France, notamment dans les domaines de la santé et de l’environnement, à la suite de multiples expériences en Allemagne et aux États-Unis, puis au Danemark, et se veut une réponse à une situation où la décision politique s’avère particulièrement complexe et nécessite un consensus de la population.  La première tenue dans l’Hexagone, en 1998, portait sur le thème des plantes transgéniques et était organisée par l’Office parlementaire des choix scientifiques et technologiques (OPECST) avec quinze citoyens, et faisait suite à une décision controversée prise en 1997 d’autoriser la culture de certains maïs transgéniques. Par la suite, peu de conférences de citoyens ont été tenues à l’échelle nationale. L’intérêt étant que si les instances décisionnaires ne suivent pas les conclusions de la conférence, elles sont tenues de le justifier. Le principe, fréquemment utilisé dans des pays comme le Danemark ou le Canada, permet également de tester différents scénarios et de voir lequel emporte l’adhésion des citoyens. Toutefois, sachant que les acteurs institutionnels qui les organisent sont souvent eux-mêmes purement consultatifs, et compte tenu du nombre réduit de citoyens participant, on comprend que l’exercice démocratique connaît certaines limites.

Dans le même état d’esprit, on peut aussi évoquer le sondage délibératif, qui se veut l’adaptation du modèle démocratique des Town Meetings de la Nouvelle-Angleterre (où le peuple s’assemblait en un même lieu pour discuter et prendre des décisions sur des questions relatives à la communauté), mais à l’échelle de l’État-nation. Cette méthode, élaborée et déposée par les professeurs américains James S. Fishkin et Bob Luskin, consiste à concilier la technique des sondages avec la délibération – partant du principe que la qualité de la délibération diminue avec l’augmentation du nombre de participants. L’idée est de constituer un échantillon national représentatif de l’électorat, de le réunir, de lui fournir les informations objectives et nécessaires sur le problème en débat, puis d’organiser une discussion (avec des phases plus ou moins intensives, en face à face, en petits groupes, etc.) durant laquelle chacun peut poser des questions à un panel d’experts et de politiques. La participation des médias et surtout de la télévision à la couverture de l’évènement doit apporter une dimension publique et une certaine transparence au sondage délibératif. Malgré tous les défauts qu’on pourrait lui trouver, ce concept a été utilisé à de nombreuses reprises déjà : cinq fois au Royaume-Uni sous l’égide de la chaîne de télévision Channel 4, ou encore aux États-Unis, où la méthode sert régulièrement à éclairer des débats locaux ou nationaux. Au Danemark, un sondage délibératif a eu lieu en 2000 avant le référendum national sur l’adoption de l’euro, retransmis sur la télévision nationale. En Australie, le gouvernement y a eu recours pour éclairer les débats préalables au référendum sur la réconciliation avec les aborigènes en 2001. On voit bien, dans ces deux derniers cas, que le procédé n’est pas pensé comme une fin en soi, auto-suffisante, mais bien comme un outil complémentaire à la discussion parlementaire et au référendum, utilisé pour améliorer la qualité du débat, la compréhension des enjeux et l’implication des citoyens lamda.

Ces mécanismes permettent-ils d’introduire réellement de la démocratie dans le système ?

Les mécanismes de concertation pour l’élaboration des politiques locales, même lorsqu’ils n’ont pas un caractère contraignant, et malgré leurs limites, présentent quand même l’intérêt d’introduire les citoyens dans le débat, de leur donner un canal d’expression auprès des décideurs. À Kingersheim, dans la banlieue de Mulhouse (dans le Haut-Rhin), le maire Jo Spiegel a institué des conseils participatifs pour les grandes décisions de la commune. Composés de 40% de volontaires, de 20% de personnes directement concernées et de 40% de citoyens tirés au sort, ses membres reçoivent même une formation préalable (et une aide à la prise de parole, par des professionnels du débat public), et ses élus sont surtout là en tant qu’animateurs du débat, non en tant que décideurs. En 2016, une quarantaine de conseils participatifs avaient en 10 ans réuni près de 700 participants sur des questions différentes – chaque conseil réunissant un maximum de 50 personnes. Cet exemple montre que l’efficience de la démarche dépend surtout de la sincérité des élus qui l’organisent. Si des citoyens sont réunis sans préparation au débat et sans les informations nécessaires au traitement d’un dossier, alors naturellement l’exercice ne servira qu’à prendre de belles photos. En revanche, si la collectivité veille à ce que les citoyens impliqués dans le processus soient préalablement outillés, les chances de réussite sont meilleures.

Dans le même esprit, on peut citer, dans le département de la Drôme, le village de Saillans qui est considéré comme pionnier en matière de démocratie participative. Dans cette commune, en 2014, la liste ayant emporté les élections municipales portait un programme électoral préalablement élaboré par l’ensemble des habitants qui avaient pu et souhaité y contribuer. Depuis, grâce à des « Commissions participatives » et des « Groupes Action Projet », l’équipe municipale se limite pour beaucoup à mettre en œuvre les décisions prises en amont par la population du village. Le village de Vandoncourt, dans le département du Doubs, mène une expérience similaire depuis 1971.

Enfin, dernier type de mécanisme participatif : le référendum. Lui-même peut prendre des formes variées. Le Venezuela par exemple, dispose du référendum dit révocatoire, qui permet à un certain nombre de citoyens, à partir de la mi-mandat du président de la République et sur la base d’un minimum de signatures recueillies, de soumettre au vote du peuple la fin du mandat présidentiel. Plus généralement, on constate que le référendum à travers le monde est souvent utilisé pour valider l’adoption d’une mesure législative (ce fut le cas du référendum sur l’interdiction du commerce des armes et des munitions au Brésil en 2005), d’un traité international (tel que le référendum organisé en 2001 par l’Irlande sur le traité de Nice) ou d’un changement constitutionnel ou de régime (par exemple le vote sur la fin de la monarchie en Italie en 1946, celui sur le passage à une république en Australie en 1999, celui sur la durée du mandat présidentiel en France en 2000, ou encore celui sur l'indépendance de l'Écosse en 2014). Ponctuellement, il a pu également être utilisé pour désamorcer (ou tenter de le faire) des situations de crises internationales ou nationales ; ce fut le cas de plusieurs référendums d’indépendance (par exemple au Sud-Soudan en 2011), ou portant sur des accords de paix (sur l’île de Chypre en 2004, et plus récemment en Colombie en 2016). Très régulièrement, on observe qu’en fonction de la partie qui en a pris l’initiative ou du résultat final, le référendum se trouve contesté par ceux qui n’ont pas obtenu gain de cause – y compris lorsque l’organisation du scrutin et la transparence du dépouillement ne font nullement polémique. Une démonstration que l’appréciation du jeu démocratique est variable en fonction du contexte, comme nous le soulignions déjà dans un précédent article de janvier 2019 (Le Référendum d'Initiative Citoyenne, ou comment les Gilets jaunes demandent à démocratiser notre démocratie).

Pourtant, le référendum reste probablement, avec les élections directes (lorsque celles-ci permettent une représentation fidèle du corps électoral, par exemple avec un mode de scrutin proportionnel ou mixte), la méthode la plus démocratique et la plus légitime d’expression populaire. C'est d'autant plus vrai quand sont en cause des enjeux économiques et sociaux, comme ce fut le cas lors du référendum de 2004 en Uruguay, quand les électeurs ont consacré dans la Constitution l'accès à l'eau et à l'assainissement comme droit humain fondamental (non privatisable) ; ou encore en 2011 en Italie, le référendum ayant mis fin au processus de privatisation de la distribution d'eau. Le cas des référendums à Berlin en 2008 sur le devenir de l'aéroport Tempelhof, et en 2011 sur la remunicipalisation des services de distribution d'eau, illustre la palette des consultations qui peuvent être menées à un niveau local également.

L’opportunité des nouvelles technologies, et notamment d’Internet

On peut certes avancer que l’échelle de l’État-nation complique la mise en place d’une démocratie directe. Mais depuis presque deux décennies, le développement d’Internet est venu changer quelque peu la donne, en offrant des possibilités d’outils au service de la participation. Et les exemples d’expériences recourant à l’outil numérique ne manquent pas : les budgets participatifs en ligne (comme dans la ville de Belo Horizonte, au Brésil), les assemblées participatives électroniques (telles que le projet Ideal-EU, première assemblée participative électronique européenne, réalisé entre les Régions Poitou-Charentes, Catalogne et Toscane), ou encore l’e-participation législative (mise en pratique en Estonie).

L’idée n’est pas de remplacer le débat physique, mais de le compléter avec une échelle déterritorialisée. Aux États-Unis par exemple, l’administration Obama avait développé de manière inédite la participation en ligne des citoyens – déjà lors de sa campagne électorale, on a pu constater que ce vecteur d’expression a pu contribuer à contrebalancer les pressions de lobbies privés puissants –, notamment au moment du débat sur la réforme du système de santé.

Il est vrai que les initiatives de participation démocratique en ligne s’opposent à plusieurs écueils sérieux : le manque de volonté des dirigeants, le risque de privatisation et d’opacité de la mécanique démocratique par des entreprises fonctionnant avec du code et des algorithmes propriétaires. Mais heureusement, dans ce domaine, les choses évoluent vite. C’est pour pallier ces limites que la logique de bien commun numérique (en open source) s’impose comme une piste garantissant aux citoyens le contrôle de leur outil d’expression démocratique. En outre, les sociétés civiles se mobilisent de plus en plus pour proposer des supports permettant une participation citoyenne directe dans la construction des politiques publiques. On peut citer le Parti du Net (Partido de la Red en espagnol), un mouvement créé en Argentine pour les élections législatives de 2013 dans le but de permettre aux citoyens de décider directement du vote de leurs députés. Pour cela, le mouvement avait développé une application open source, « DemocracyOS » (également disponible en français), permettant de voter sur chaque projet de loi et dont le code peut être réutilisé et réadapté. Un tel outil, dans l’optique d’une société où chacun aurait davantage de temps et d’information accessible pour se prononcer sur les projets de loi en débat, rendrait presque caduque la fonction de député – ou pourrait permettre de la cantonner à un simple délégué, chargé de débattre dans l’hémicycle mais au final de voter ce que la majorité des électeurs de sa circonscription aurait décidé.

On peut également citer Demodyne, une plateforme indépendante à but non lucratif créée en France en 2015. Disponible sur tout le territoire, elle permet aux citoyens de co-construire en continu le programme pour leur ville, leur région et leur pays. Pour chacun des trois niveaux, les utilisateurs peuvent proposer, débattre, voter et établir des priorités – preuve que la problématique de l’échelle nationale, réputée trop large pour permettre la participation des habitants, peut être en partie résolue grâce aux nouvelles technologies. L’animation en direct de sessions de travail mixtes (en présentiel/en ligne) est même possible, et encouragée. Et les administrations publiques disposent de comptes dédiés.

À Porto Alegre, au Brésil, un système « wiki » permet aujourd’hui de cartographier le territoire et d’identifier les problèmes que rencontrent les habitants de la ville. Ce site s’inscrit dans le cadre de la plateforme « wikicity », un concept fondé autour de quatre axes : culture de la citoyenneté, éthique de l’attention, responsabilité partagée et engagement civique. La plateforme référence 1 800 causes, réparties dans douze catégories allant de l’environnement à la culture en passant par la santé, l’entrepreneuriat et la sécurité. L’internaute qui souhaite inscrire une nouvelle cause sur le wiki peut faire suivre sa demande à la mairie, générant ainsi un numéro de suivi qui lui permet d’en suivre le traitement.

En Finlande, depuis mars 2012, la Constitution laisse à tout citoyen ayant atteint la majorité la possibilité d’inscrire des propositions de loi sur l’agenda parlementaire. Ces dernières sont examinées par les élus à condition de recevoir le soutien de 50 000 autres Finlandais (soit environ 1% de la population). Afin d’optimiser l’usage et l’impact de ce dispositif, l’ONG Open Ministry a lancé en octobre de la même année une plateforme facilitant l’implication des citoyens : participation en ligne, ateliers de travail ouverts, tables-rondes, etc. Et à l’issue des échanges, des avocats bénévoles aident à rendre le texte conforme au format des propositions de loi. À ce jour, cinq propositions de loi accompagnées par cette ONG ont franchi le cap des 50 000 signatures et ont ainsi pu être soumises aux parlementaires. Elles concernaient des thèmes variés, allant du mariage gay à l’évolution de la législation nationale sur le copyright. Sur ce dernier point, plus de 1 140 contributeurs ont été impliqués dans la co-rédaction du projet de loi citoyen.

Aux États-Unis, le prisme de la participation citoyenne a été particulièrement développé sur le front du financement public. Le site www.citizinvestor.com/ propose en effet aux citoyens américains de participer au financement d’infrastructures publiques. Proche de la logique des financements participatifs (ou crowdfunding, en anglais), cette plateforme en ligne permet aux citoyens de contribuer à l’effort d’investissement de leur ville, par la rénovation d’une piscine de quartier, la construction de nouveaux parcs, l’installation d’aires de jeux, etc. Dans la mesure où le budget de la mairie est déjà le résultat des contributions (fiscales) des citoyens, les sommes investies via la plateforme sont évidemment déductibles des impôts. Sachant qu’elles ne sont débitées que si la totalité du montant nécessaire à l’aboutissement du projet est atteinte. Depuis son lancement en septembre 2012, près de 70% des 21 projets soumis par 17 municipalités différentes ont atteint leur objectif de financement. 112 autres municipalités envisagent de soumettre des projets. Le don moyen est de 150 dollars, et 12% des « investisseurs citoyens » soutiennent plus d’un projet.

Les limites de la démocratie participative, ou comment compenser un système qui représente mal ses électeurs ?

La participation vise théoriquement à donner au citoyen, à n'importe quel citoyen, une place centrale dans le processus démocratique. Sans remettre en cause le savoir politique des élus ni les connaissances des experts, cette nouvelle forme de partage du pouvoir nécessite en amont de sa réalisation la reconnaissance d'une expertise citoyenne légitime. Mais la participation n’est efficace que si elle prend un caractère contraignant (comme on l’observe dans les budgets participatifs), qu’elle laisse une liberté pleine et entière de propositions aux citoyens (et c’est le cas avec le référendum d’initiative citoyenne, puisqu’il laisse aux citoyens le choix de la question et des réponses soumises) et que les classes sociales défavorisées sont outillées pour y participer. En outre, les processus participatifs permettent de favoriser le vivre-ensemble ou la vie des quartiers, en multipliant les opportunités de temps collectifs et l’inclusion de tous autour de projets communs (y compris autour de thématiques inclusives, comme l’accès des personnes handicapées aux lieux publics). Ils permettent de promouvoir des politiques plus adaptées aux besoins de citoyens, par l’expression libre et l’écoute des divergences – on a vu d’ailleurs que si l’autorité rechigne parfois à assumer une problématique, les structures participatives peuvent être investies de la responsabilité d’y répondre. Enfin, l’idée derrière est aussi d’améliorer les relations entre administration et usagers, puisque ces derniers sont appelés à mieux comprendre les enjeux et le fonctionnement de celle-ci.

Tous les exemples d’initiatives parcourus ne doivent pas nous faire oublier que la question de la participation a été pensée, certes dans un souci de revitaliser la citoyenneté, mais aussi comme un remède possible à la crise de défiance qui touche la sphère politique. Il s’agit de recréer le lien (ou un simulacre de lien) entre la société (à travers les citoyens ou à travers le tissu associatif) et les institutions. C’est pourquoi il s’agit souvent de simples consultations non contraignantes. Souvent, les élus locaux se sont arrangés pour simuler la concertation et en réalité piloter soigneusement les dispositifs de participation. De nombreux instruments consultatifs se sont développés ces dernières années, de la commission extra-municipale au conseil de quartier, en passant par les conseils d’enfants, de jeunes, d’étrangers ou d’anciens. En 2004, l’Association nationale des conseils d’enfants et de jeunes (ANACEJ) dénombrait environ 1 200 structures de ce type dans diverses collectivités. La multiplication de ces instruments, alors que continue de grandir le sentiment général d’une rupture entre la classe politique et les citoyens, illustre bien la mise en scène des élus locaux, qui doivent s’afficher toujours accessibles, disponibles et à l’écoute de leurs administrés.

Les expériences politiques visant à octroyer une place croissante à la société civile dans les processus de décision et de contrôle existent, notamment à l'échelle locale, et certaines relèvent de démarches sincères qui sont riches d'enseignements – avec leur lot de succès et d'échecs. Il va de soi que nos médias mainstream ne font pas le travail d'informer sur l'existence de ces expériences, ce qui explique qu'en général, nous n'en entendions jamais parler, qu'il s'agisse des initiative observées à Naples depuis 2011, à Grenoble depuis 2014, Barcelone et Madrid depuis 2015, ou encore, de l'autre côté de l'Atlantique, à Valparaíso, au Chili depuis 2016 – pour ne citer que quelques exemples. Mais trop souvent, les tentatives de démocratie participative n’ont produit que des changements modestes dans les rapports de pouvoir et dans la distribution des ressources. C’est d’ailleurs ce qui explique la réticence de l’exécutif, en France, à accorder un droit d’initiative citoyenne pouvant aboutir à des consultations référendaire qui permettraient de « contourner » nos élus : dans la mesure où la revendication des Gilets jaunes porte également sur le domaine fiscal, le pouvoir sent qu’il y a derrière cette revendication une volonté claire de redistribution de la richesse. Car démocratie et justice sociale vont nécessairement de pair.

À l'échelle locale, ces enjeux se traduisent parfois par des processus de remunicipalisation de services publics de base qui avaient été privatisés précédemment, posant la question de penser des villes et des villages de façon plus inclusive. Eau, énergie, restauration scolaire, transport... Une vague mondiale de remunicipalisations est en cours, et en France, c'est par la remunicipalisation de la distribution de l'eau et des énergies qu'on la constate le mieux. Depuis près de deux décennies, une cinquantaine de villes de gauche comme de droite, de Paris à Grenoble, de Rennes à Nice, ont repris directement en main la gestion de l'eau. Là encore, les contraintes réglementaires imposées dans le cadre européen ou national viennent mettre en tension ces initiatives, nous rappelant qu'à tous les échelons de décision, l'approfondissement de la démocratie, la question du contrôle des ressources, et plus généralement l'exigence de justice sociale, restent des combats à mener.