La politique européenne de concurrence : un handicap pour l'industrie et la transformation de notre économie

Par Jorge Brites.

Aujourd'hui, dimanche 18 avril 2021, marque le 70^ème anniversaire de la signature, à Paris, du traité instituant une Communauté européenne du charbon et de l'acier (CECA), le 18 avril 1951. Moins d'une année auparavant, le 9 mai 1950, était prononcée la fameuse Déclaration Schuman en faveur du projet de communauté européenne – du nom de l'ancien ministre français des Affaires étrangères Robert Schuman. L'idée qui y était développée était de bâtir, par le biais de l'économie, la paix sur le continent, moins d'une décennie après le second conflit mondial qui y avait causé la mort de plus de 40 millions de personnes. Il s'agissait de commencer par une coopération sur la production de charbon et d'acier, deux matières indispensables au secteur militaro-industriel, et donc à la guerre. Dès l'année suivante, la construction européenne démarrait donc autour d’une politique industrielle consacrée par la naissance de la Communauté Économique du Charbon et de l’Acier (CECA). L’élaboration d’un marché intérieur a nécessité ensuite l’établissement de règles communes – la politique de concurrence prenant alors le pas sur la politique industrielle, absente du traité de Rome en 1957. Depuis, la politique de concurrence constitue l’un des domaines d’action les plus importants de la Communauté. La Commission européenne, avec la validation des États membres, met en œuvre les dispositions relatives à la concurrence avec rigueur et compétence. Une politique qui soulève un certain nombre d’interrogations, car par bien des aspects, elle semble contrevenir à l’émergence de géants industriels à l’échelle de l’Union européenne.

L’enjeu n’est pas anodin. L’industrie reste en effet une composante déterminante de l’économie européenne. L’industrie manufacturière assure ainsi 20% de la production totale de l’Union, 75% de ses exportations et plus de 80% des dépenses privées de R&D (Recherche & Développement). La croissance de la production y est près de deux fois plus élevée que dans les autres secteurs de l’économie. Pourvoyant près de 36 millions d'emplois directs dans l'Union à Vingt-Huit, l’industrie a également un rôle d’entraînement en raison de son lien, avec le secteur primaire d’abord, qu’il approvisionne en machines et équipements et pour lequel il sert souvent de débouché ; et avec le secteur des services ensuite, lesquels sont largement sollicités par l’industrie et bénéficient des innovations industrielles pour leur développement. Pourtant, et malgré l’opposition évidente de bon nombre de citoyens européens, la politique européenne de concurrence semble s’être construite au détriment d’une politique industrielle. Quelques éléments d’analyse.

Le moins qu’on puisse dire est que les États membres de l’Union sont loin de partager une vision commune de ce que doit être une politique industrielle européenne. À cet égard, la politique énergétique est emblématique. La divergence des objectifs relatifs à l’émission de CO2 et aux modes de production énergétique d’un pays à l’autre illustre la diversité des points de vue, entre des pays attachés à l’énergie nucléaire, notamment la France ; d’autres refusant d’abandonner trop brusquement le recours au charbon ou à d’autres énergies fossiles, considérant que cela mettrait en péril leur économie, tels que l’Allemagne ou plusieurs pays d’Europe centrale et orientale ; ou encore ceux ayant depuis longtemps fait le choix d’investir massivement dans les énergies renouvelables, Suède, Finlande et Danemark en tête.

Un marché intérieur basé sur une politique de concurrence ambitieuse : un désengagement dogmatique des autorités publiques ?

La notion même de politique industrielle européenne reste contestée par de nombreux États membres : les pays dont l’économie est dominée par les services ou les technologies de l’information (l’Irlande, le Danemark, l’Estonie, la Finlande, l’Autriche, et dans une certaine mesure les Pays-Bas et la Suède) contestent la pertinence de toute politique tendant à préserver la compétitivité des secteurs traditionnels intensifs en main d’œuvre. Ces États considèrent généralement que toute action en ce sens s’apparenterait à du protectionnisme et que, dans l’avenir, seuls les secteurs de haute technologie sont appelés à créer de la valeur sur notre continent. Les mêmes pays, auxquels s’ajoutent quelques autres d’inspiration libérale tels que le Royaume-Uni, professent qu’à elles seules, les politiques fondées sur l’achèvement du marché intérieur et l’amélioration de la concurrence suffiraient à créer un climat de compétitivité propice à l’innovation et à la création d’emploi.

Dès lors que l’on se préoccupe du développement de l’industrie européenne, on constate aussitôt qu’elle n’est même pas clairement identifiée dans les objectifs de l’Union. La politique de concurrence forme une sorte d’écran inévitable. Elle est au cœur de la réalisation du marché intérieur, dont la raison d’être est de permettre aux entreprises de se concurrencer à conditions égales sur les marchés de tous les États membres. Dans le cadre de l’économie de marché, la concurrence est donc supposée soutenir la réussite économique, à la fois en protégeant au mieux les intérêts des consommateurs européens et en assurant la compétitivité des entreprises, des produits et des services de l’Europe sur le marché mondial.

La politique communautaire de concurrence est dotée d’une solide base juridique dans le traité instituant la Communauté européenne, puisqu’elle fait l’objet des articles 85 à 94, reposant sur quatre piliers : le contrôle des ententes, le contrôle des abus de position dominante, le contrôle des concentrations, et le contrôle des aides d’État. L’idée de base n’est pas malveillante, dans la théorie, puisqu’elle consiste à éviter qu’une ou plusieurs entreprises profitent d’une position de domination sur le marché vis-à-vis d’entreprises moins fortes – et que cela ne pénalise, au final, le consommateur. Toute intervention publique reste donc subordonnée au respect des règles de concurrence établies.

Cette mise en pratique du principe de « concurrence libre et non faussée » a cela de vicieux qu’elle induit une conception passive de l’appareil étatique dans l’économie – si ce n’est pour surveiller le respect des règles de concurrence. Concrètement, cela se traduit par l’absence totale de politique industrielle européenne dans les traités. L’article 157 du traité instituant la Communauté européenne aborde le sujet de l’industrie, mais précise simplement que « la Communauté et les États membres veillent à ce que les conditions nécessaires à la compétitivité de l’industrie de la Communauté soient assurées. […] À cette fin, conformément à un système de marchés ouverts et concurrentiels, leur action vise à […] favoriser une meilleure exploitation du potentiel industriel des politiques d’innovation, de recherche et de développement technologique ». Le projet de traité établissant une Constitution pour l’Europe n’évoquait lui-même nulle part une éventuelle politique industrielle européenne – seule était évoquée dans la partie IV l’industrialisation de l’Irlande, de la Grèce et du Portugal.

Or, si l’existence de la concurrence au sein des marchés est supposément nécessaire au fonctionnement optimal de l’économie – ce que défendent les libéraux –, la concurrence ne doit pas être une fin en soi. À trop avoir développé un fondamentalisme de la concurrence, l’Union européenne s’est elle-même handicapée face aux autres pays industrialisés qui mènent tous des politiques interventionnistes et soutiennent par tous les moyens leurs entreprises dans la conquête de marchés stratégiques.

Des résultats préoccupants pour l’industrie européenne

Si les dispositions du traité de Maastricht sur l’Union européenne en matière de politique industrielle sont particulièrement vagues et peu contraignantes, la politique de concurrence fait en revanche l’objet de dispositions détaillées qui ont donné lieu à une intense activité. La politique de concurrence est l’un des piliers de l’action communautaire et est conduite avec une grande détermination par la Commission européenne, parfois avec excès. Elle part souvent du principe qu’une position dominante – d’ailleurs envisagée en fonction d’un marché européen plutôt que mondial – entraînera nécessairement un abus de cette position. Cette approche limite la constitution de nouvelles entreprises de taille mondiale et semble trancher avec un certain pragmatisme des autres pays en ce domaine, notamment les États-Unis, et évidemment la Chine. Cela s’était particulièrement vu lorsque la question de la levée des quotas d’importation du textile chinois s’était posée en 2008. L’échéance était connue depuis une dizaine d’années, mais aucune mesure significative d’accompagnement du secteur n’avait été mise en place sur le sol européen. Les entreprises ont dû souvent se préparer seules à l’ouverture du marché. Sur des secteurs plus stratégiques, le trop grand attentisme de l'UE, révélateur de son absence de véritable stratégie industrielle, a des conséquences durables sur la souveraineté des Européens. Ce fut notamment le cas lors du rachat de la branche électrique du groupe Alstom par l'Américain General Electric en 2014, une opération rendue possible sous pression de la Justice nord-américaine (qui impose l'extra-territorialité de ses décisions) et qui pourrait en annoncer d'autres. Depuis des années, de nombreuses voix s’expriment pour demander un rééquilibrage rapide des politiques européennes de la concurrence, commerciale et industrielle.

La situation est d’autant plus paradoxale que dans les faits, on constate des entraves à la concurrence libre et non faussée. Les régulières actions des pouvoirs publics pour soutenir Alstom, l’intervention du gouvernement en 2004 dans l’OPA de Sanofi sur Aventis avec pour objectifs la constitution du troisième groupe pharmaceutique mondial et le maintien en Europe des centres de recherche, ou encore le sauvetage du système bancaire en 2008-2009, sont autant d’exemples d’actions qui semblent entrer en contradiction avec le principe de non-intervention étatique, mais qui s'avèrent finalement plus réalistes au regard du fonctionnement de l’économie mondiale. Par la nomination inédite en 2009 d’un commissaire chargé de la politique en faveur des entreprises et de l’industrie, la Commission européenne a souhaité montrer sa prise en compte de la préoccupation des États membres. De plus, deux groupes de travail sectoriels ont alors été constitués (concernant le textile et l’automobile), et un programme-cadre pour la compétitivité et l’innovation 2007-2013 (avec un effort spécifique pour les petites et moyennes entreprises) a été élaboré. En 2008, la Commission mettait en place l’Institut européen d’innovation et de technologie, qui devait devenir un facilitateur d’innovation en Europe dans le cadre de son programme 2000-2010 pour favoriser la compétitivité, la croissance et l'emploi – mieux connue sous le nom de Stratégie de Lisbonne, qui visait à faire de l’Union européenne « l’économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde d’ici à 2010, capable d’une croissance économique durable accompagnée d’une amélioration quantitative et qualitative de l’emploi et d’une plus grande cohésion sociale ».

Force est de constater que ces mesures n’ont pas vraiment eu les effets escomptés – et encore moins sur le plan industriel. Pour autant, elles révèlent une incohérence dans la théorie néoclassique de l’économie, qui guide l’orientation prise par le marché intérieur : les pouvoirs publics, directement ou indirectement, ont un rôle essentiel à jouer dans l’économie. Par le climat des affaires, la stabilité politique, le cadre juridique appliqué aux entreprises, la lourdeur administrative, la politique sociale (le montant du salaire minimum, les conditions d'attribution des minima sociaux, etc.) qui détermine la capacité de consommation de la population, le niveau de qualification technique (et donc la politique éducative, l’investissement dans la formation professionnelle, etc.), l’attribution des marchés publics, le droit du travail, ou encore la place des syndicats et le cadre de la négociation collective. La seule obsession de la concurrence libre et non faussée, comme pilier du Marché Unique, sans harmoniser tous ces paramètres, contribue évidemment à l’échec des économies européennes à produire, collectivement, des emplois de qualité et orientés vers des secteurs d’avenir (L’Union européenne est-elle le cadre pertinent pour repenser notre modèle de société et assurer notre prospérité ?).

Même les gros projets industriels souvent mis en avant par les gouvernements européens s’avèrent des semi-échecs. L’avion de ligne supersonique Concorde, exploité d’un commun accord par Air France et British Airways, a été mis à l’arrêt en 2003, après 25 ans de ruineuse entreprise et un terrible accident survenu le 25 juillet 2000, ayant causé la mort de 113 personnes. Galileo, le système européen de positionnement par satellite (qui a fait l’objet d’investissements de plusieurs États membres et de la Commission européenne), opérationnel depuis 2016, connaît un retard important dans sa commercialisation – qui ne devrait pas survenir avant cette année – et de réguliers problèmes pratiques. Le dernier en date : une panne suite à un incident technique au sol. Le constructeur aéronautique Airbus, fondé en tant que consortium par des fabricants européens à la fin des années 1960, n’est lui-même pas en grande forme, avec nettement moins de commandes que prévue ces dernières années, entre autres en raison du manque de succès du modèle d’avion de ligne très-gros-porteur et long-courrier A380 – qui avait pourtant été lancé en grande pompe il y a quinze ans. Quant au projet de réacteur européen à eau pressurisée, l’EPR, un réacteur nucléaire de troisième génération – lancé dans les années 1990 par la société Nuclear Power International, il est détenu à parts égales par les entreprises française Framatome et allemande Siemens KWU –, il accuse également des imprévus problématiques, puisque les chantiers de Finlande et de Flamanville en France ont commencé respectivement en 2005 et 2007 et ne seront pas achevés avant 2020 et 2022. Parallèlement, leur coût a plus que triplé par rapport au prévisionnel, augmentant de 3 à 10,5 milliards d’euros chacun.

La nécessité d’un changement profond de paradigmes

À ce constat en demi-teinte, s’ajoute une perception globalement négative du principe de concurrence dans la société, liée au sentiment qu’une mise en concurrence des entreprises et des économies nationales signifie en fait une mise en concurrence des êtres humains, des travailleuses et des travailleurs – au profit des moins-disants en termes de salaires et de droits sociaux. Confirmée depuis 2005 par la polémique récurrente sur le statut des travailleurs détachés, cette situation semble en porte-à-faux avec l’esprit et le discours entourant d’ordinaire la construction européenne, à savoir la paix et le rapprochement entre les peuples, et contribue évidemment (et légitimement) à son impopularité croissante. Il n’est d’ailleurs pas étonnant que les classes sociales apportant encore leur soutien à sa poursuite et à son approfondissement, soient précisément celles dont les métiers sont les moins menacés par la concurrence libre et non faussée, des emplois non délocalisables : les cadres de service, les médias, la classe politique, etc.

La situation de « guerre économique » se double donc d’une « guerre sociale » aux impacts néfastes pour le projet européen, avec la montée en puissance de pays à bas coût de main d’œuvre qui remet dangereusement en question notre niveau de protection sociale, sans assurer pour autant la protection des salariés dans les autres pays. S’y ajoute un mépris de classe de la part des gens soutenant le projet européen, épargnés par la concurrence de travailleurs à bas prix de Roumanie, de Bulgarie ou d’ailleurs (Le projet européen : agir pour convaincre, et non convaincre que l’on agit).

L’idée n’est pas ici de soutenir que la politique de mise en concurrence constitue, en tout temps et en tout lieu, une horreur absolue. De même qu’il ne s’agit pas de faire l’apologie des situations de monopoles publics ou privés. Dans certains secteurs, il peut s’avérer effectivement que la mise en concurrence ait contribué à faire diminuer les prix, au bénéfice des consommateurs, ou à contraindre des entreprises à réduire leurs marges, comme dans le secteur de la téléphonie ou celui des transports aériens par exemple. Seulement le concept de concurrence doit rester un outil au service de l’efficience. S’il s’avère que les entreprises, pour rester compétitives ou satisfaire des actionnaires, mettent sous pression leurs salariés, négligent la sécurité des travailleurs ou des consommateurs pour réduire leurs coûts, ou limitent leur rôle de service public auprès de clients ou d'usagers moins rentables, alors c’est que le principe de concurrence n’est pas pertinent, car il met la qualité au second plan.

Surtout, la politique de privatisation qui accompagne systématiquement la libéralisation de nouveaux secteurs de l’économie pose de vraies questions quant à l’efficacité de la démarche – dans le secteur industriel comme dans les autres. Ainsi, on constate que l’apparition de nouveaux entrants dans des secteurs auparavant fermés à la concurrence a engendré des coûts nouveaux, qui se répercutent sur les prix, par exemple les dépenses en marketing et en communication – parfois même supérieures à celles effectuées en R&D – ou encore en lobbying. En 2017 par exemple, Orange a consacré 329 millions d’euros à la publicité dans les médias, EDF 126 millions, Engie 99 millions, la SNCF 72 millions. EDF dépense aussi deux millions d’euros par an et emploie dix personnes à temps plein pour tenter d’influencer le Parlement européen. Autant de sommes qui ne servent pas à améliorer le service public.

En outre, les profits générés jadis par les entreprises publiques restaient dans le public, soit en recettes, soit en investissements. Avec un gestionnaire privé, ils se transforment en dividendes pour les actionnaires. De plus, si l’on peut argumenter en faveur d’une mise en concurrence sur des schémas classiques (une entreprise qui produit un bien et le vend à un client), il est beaucoup plus complexe de la justifier sur des marchés de réseaux, sur lesquels cela signifie généralement une pression sur les travailleurs, et une confusion pour les usagers qui doivent faire face à un nombre élevé d’interlocuteurs pour la gestion d’un service et se retrouvent perdus. Prenons l’exemple du marché de l’électricité : un client de Total Direct Énergie consomme une électricité produite par EDF ou Engie, transportée par RTE et distribuée par Enedis. Comment mesurer la plus-value, pour la communauté, d’une telle imbrication et superposition d’entreprises ?

Au-delà de la question de l’efficience, la mise en concurrence pose une question éthique liée à l’urgence environnementale et aux enjeux écologiques de notre époque. Des entreprises concurrentes, préoccupées par l’état du marché et par leur chiffre d’affaires, peuvent-elles être les actrices d’une révolution verte ? D'autant plus si la permanence d'un système qui participe à la dégradation des écosystèmes et à la surexploitation des ressources s'avère particulièrement rentable à court-terme, il est peu pertinent d'attendre des acteurs privés une impulsion pour révolutionner leur manière de faire et remettre en cause leur prospérité (Libre-échange mondialisé : quand la prise de conscience collective se fait attendre). Le principe de concurrence sur un marché libre et non faussé n’est-il pas contradictoire avec la nécessaire remise en cause d’une recherche perpétuelle de croissance économique, de notre consommation effrénée et de nos modes de production ? S'il est bien une chose que la crise actuelle du COVID-19 nous apprend (et nous rappelle), c'est que le marché « autorégulé » ne suffit pas à répondre à l'apparition d'enjeux globaux qui menacent jusqu'à nos vies (Des chauves-souris et des hommes : quelles leçons tirer de la crise du COVID-19 ?). En l'occurrence, probable qu’une nouvelle révolution industrielle ne pourra faire l’impasse d’une révolution écologique, seule à même de nous éviter une multiplication des crises, une raréfaction croissante des ressources, voire un effondrement rapide de notre modèle économique et social.