À quand une réforme profonde du Sénat français ?

Par David Brites.

Dans le contexte de droitisation de la macronie, observée depuis plusieurs années, renforcé par la configuration de l'Assemblée nationale au lendemain des élections législatives de 2022, et plus encore suite aux législatives anticipées de 2024, le moins que l'on puisse dire est que le Sénat, où la droite est majoritaire, a su appuyer sur l'accélérateur et jouer la course à la surenchère pour prouver à qui en doutait que le parti Les Républicains (et leurs alliés « naturels » de droite et de centre-droit dans cet hémicycle) était, plus que les macronistes à l'Assemblée, capables de traduire dans le débat parlementaire les effets de la vague brune qui s'étend progressivement dans les consciences et dans les urnes. Dans le contexte de crise démocratique que nous traversons, on ne peut pas vraiment dire que la « Chambre haute » du Parlement ait adopté une posture particulièrement détonante. Caricature d'une classe politique déconnectée et qui ne représente pas du tout le citoyen français (et encore moins la citoyenne française) lambda, le Sénat suit le sens du vent et ses membres laissent s'exprimer leurs opinions les plus libérales sur le plan économique, mais aussi les plus réactionnaires sur le plan sécuritaire, sans filtre aucun. Dans cet article, nous prenons un peu de recul par rapport à l'actualité morose à laquelle le Sénat participe allègrement, pour nous pencher sur cette (vieille) institution française, son histoire, sa composition dans le temps, son rôle dans notre système politique, et surtout, nous rappelons ou proposons quelques pistes de réflexion qui ont été élaborées par le passé pour la réformer.

Le parti pris de cet article est de proposer, après un rappel historique de ce qu'a été et de ce que reste le Sénat, des alternatives possibles pour ses modalités d'élection, sa représentativité, ou encore son rôle dans nos institutions. Mais précisons d'emblée qu'une autre option, tout à fait acceptable également, pourrait être de purement et simplement supprimer la Chambre haute du Parlement. En effet, une majorité d'environ deux tiers des pays (en Europe comme dans le monde) ne comptent actuellement qu'une seule chambre, équivalente à notre Assemblée nationale, et plusieurs arguments plaident pour cela. Pour l'essentiel, en Europe, seuls les États fédéraux ou très décentralisés comptent un Parlement bicaméral : l'Allemagne, l'Italie, l'Espagne, la Suisse, le Royaume-Uni – dans ce dernier, le poids de l'aristocratie explique également la permanence de la Chambre des Lords. Les arguments en faveur du monocaméralisme sont nombreux, nous pouvons en balayer quelques-uns à la volée : cela réduirait les coûts du parlementarisme (rappelons que le Sénat coûte chaque année au contribuable entre 330 et 370 millions d'euros en fonctionnement, inclus les indemnités très élevées) ; cela réduirait les procédures et débats législatifs (en évitant par exemple les navettes parlementaires quand surviennent des désaccords entre les deux chambres) ; cela limiterait le risque de voir le travail de la Chambre basse parasité par une Chambre haute déconnectée ou moins légitime ; cela donnerait plus de force au Parlement... Sur ce dernier point, l'argument part de l'idée que moins le pouvoir législatif compte de chambres, et plus il a de visibilité, d'efficacité et de « puissance de frappe » vis-à-vis de l'exécutif, sans concurrence d'une seconde chambre parlementaire. Rappelons par exemple que sous le Consulat et l'Empire (à partir de 1799), Napoléon Bonaparte avait institué, justement pour fragiliser le législatif, quatre corps distincts, même s'ils ne constituaient pas à proprement parler un Parlement quadricaméral (ils n'avaient pas les mêmes fonctions, ne siégeaient jamais ensemble et ne détenaient de toute façon pas le pouvoir réel de faire la loi) : le Conseil d'État (qui préparait les lois), le Tribunat (qui discutait les projets de loi sans les voter) supprimé en 1807, le Corps législatif (qui votait les lois sans les discuter) et le Sénat conservateur.

Une chambre parlementaire ancienne et qui peine à être réformée

Dans cet article, nous analyserons donc les pistes de réforme ou de refonte totale de la Chambre haute, et non la possibilité de sa disparition complète. Pour mémoire, le mot même vient du latin senatus, lui-même dérivé de senex, qui signifie « vieillard » ou « homme âgé ». Sous la république romaine (et déjà sous la royauté), le Sénat était à l'origine un conseil d'anciens issus des grandes familles. À l'époque de Jules César, y siègent les représentants de la haute aristocratie, qui ne votent pas les lois mais donnent leur avis et exercent une influence politique considérable. En France, le Sénat existe depuis les origines de l'histoire de la république, et les tentatives de réforme sont anciennes. La Constitution de 1795 fait naître le Sénat sous le nom de Conseil des Anciens ; il est appelé Chambre des pairs sous la Restauration et la monarchie de Juillet. Louis-Napoléon Bonaparte, suite à son coup d'État du 2 décembre 1851, rétablira le « Sénat » après une courte période monocamérale sous la IIème République. À partir de 1875, la IIIème République institue à nouveau un « Sénat », qui sera ajourné en 1940 dans la foulée de l'armistice, puis deviendra en 1946 le « Conseil de la République » jusqu'en 1958.

Charles de Gaulle hérite donc, à son retour aux affaires, de cette chambre parlementaire à laquelle il n'est pas particulièrement attaché. Pourtant, il n'en propose pas encore d'y toucher lors de l'adoption de la Constitution de 1958. Le Sénat issu de la Constitution de 1958 est donc la chambre dite « haute » de la Vème République, dotée du pouvoir législatif. Il est composé de sénatrices et de sénateurs désignés par les élus locaux dans le cadre départemental. En juillet 1968, de Gaulle, qui pense peut-être répondre aux aspirations de changement des Françaises et des Français en amorçant un cycle de réformes institutionnelles, demande au gouvernement de Maurice Couve de Murville, très fraîchement nommé Premier ministre, de travailler à une refonte du Sénat. À ce jour, c'est la seule tentative de réforme sérieuse et profonde proposée sous la Vème. Le 27 avril 1969, un référendum sur « le projet de loi relatif à la création de régions et à la rénovation du Sénat » est donc organisé. Nous ne rentrerons pas sur le détail de la régionalisation alors proposée, mais prenons le temps de décrire le volet qui concernait le Sénat. Ce dernier était fusionné avec le Conseil économique et social (une assemblée consultative créée en 1925 et chargée de représenter auprès des pouvoirs publics la société civile organisée : syndicats, employeurs, associations...) en un nouveau « Sénat » exerçant une fonction consultative et ne disposant d'aucun pouvoir de blocage. Dans le discours de Bayeux prononcé par de Gaulle en juin 1946, on retrouvait déjà l'importance d'une chambre consultative représentant les collectivités territoriales et les organisations économiques, familiales et intellectuelles. La réforme alors proposée est donc l'objet d'une mûre réflexion de la part du général de Gaulle.

Parmi les principaux changements alors envisagés, on peut noter les suivants : toute déclaration de guerre, toute prorogation de l'état de siège, ou encore toute loi organique, serait adoptée par les députés, et non par les sénateurs ; l'intérim du président de la République serait exercé par le Premier ministre, et non par le président du Sénat ; les projets et propositions de loi seraient présentés en premier lieu au Sénat, qui pourrait en proposer l'adoption, le rejet ou l'amendement, avant d'être soumis à l'Assemblée, après quoi le gouvernement ou l'Assemblée pourraient à nouveau les renvoyer au Sénat ; ce dernier ne jouerait plus un rôle central, à égalité avec l'Assemblée nationale, dans les modifications de la Constitution. Les Sénateurs auraient été élus ou désignés pour six ans, contre neuf à l'époque. Ils devaient être âgés d'au moins vingt-trois ans, contre trente-cinq à l'époque.

La composition du Sénat devait être la suivante :

• 173 sénateurs représentant les collectivités territoriales de métropole (160, d'outre-mer (13), élus, les régions étant les circonscriptions électorales, par des grands électeurs (députés, conseillers régionaux territoriaux, conseillers régionaux, délégués des conseils municipaux), la grande majorité au scrutin proportionnel à la plus forte moyenne, et pour 14 au scrutin majoritaire à deux tours (cette partie du Sénat serait renouvelée par moitié tous les trois ans) ;
• 4 sénateurs représentant les Français établis hors de France, désignés par le Conseil supérieur des Français de l'étranger ;
• 146 sénateurs représentant les activités économiques, sociales et culturelles, désignés par des organismes représentatifs, à raison de 42 pour les salariés, 30 pour les agriculteurs, 36 pour les entreprises, 10 pour les familles, 8 pour les professions libérales, 8 pour l'enseignement supérieur et la recherche, et 12 pour les activités sociales et culturelles.

Le président du Sénat aurait conservé le pouvoir de nommer 3 des 9 membres du Conseil constitutionnel, et de saisir ce conseil sur la constitutionnalité d'une loi ou d'un engagement international.

Le 27 avril 1969, le non l'emporte à 52,41% des suffrages exprimés, pour une participation de 80,13%. Plusieurs analystes considèrent que l'enjeu du référendum a été détourné par les électeurs, se concentrant sur le changement à la tête de l'exécutif. L'objectif, si c'était celui-là, est d'ailleurs atteint, puisque le président de Gaulle quitte immédiatement le pouvoir.

Depuis les tentatives de réforme ont été rares et timides. En 2000, le Parlement vote un projet de loi visant un passage au scrutin de liste proportionnel dans les départements à trois sénateurs et plus, et une augmentation du nombre de délégués pour les grandes communes, mais cette dernière mesure est censurée par le Conseil constitutionnel. En 2003, la durée du mandat passe de neuf à six ans, les élections ayant toujours lieu à un intervalle de trois ans ; l'âge minimum passe de 35 à 30 ans, et le scrutin proportionnel ne concernera que les départements à quatre sénateurs et plus. En 2011, l'âge minimum passe de 30 à 24 ans. En 2012, la commission sur la rénovation et la déontologie de la vie publique présidée par Lionel Jospin émet plusieurs propositions sur le Parlement : assurer une représentation plus juste des collectivités territoriales au Sénat par une pondération des voix des grands électeurs et retirer les députés du collège électoral, étendre le recours au scrutin proportionnel pour l'élection des sénateurs et abaisser à 18 ans l'âge minimal d'éligibilité au Sénat. Seule l'extension du scrutin proportionnel aux départements de trois sénateurs et plus est retenue, ainsi que l'augmentation du nombre de délégués pour les grands villes, dans une loi promulguée en 2013. Le mode d'élections des sénateurs des Français de l'étranger est également réformé.

De la nécessité impérieuse d'une réforme profonde du Sénat

Dans le contexte de défiance croissante des citoyennes et citoyens à l'égard de la politique, mais aussi de montée de l'indifférence (ces deux postures, la défiance et l'indifférence, s'exprimant principalement par le biais d'une abstention toujours plus importante à chaque élection), il est évident qu'une réforme profonde de nos institutions est d'actualité, et elle ne peut faire l'impasse sur cette chambre particulièrement caricaturale qu'est le Sénat. Pour nous en convaincre, prenons sa composition. À la suite des dernières élections sénatoriales, qui se sont tenues le 24 septembre 2023, on compte, sur les 348 sénateurs, 126 femmes, soit 36% de l'hémicycle, pour 222 hommes. L'âge moyen est, au mois près, de 60 ans, et les 60-69 ans constituent la tranche d'âge la plus représentée (41%), alors qu'à peine 4% des sénateurs ont moins de 40 ans. Le plus âgé avait 84 ans au moment des dernières élections (il y a deux ans).

Quant à la répartition socioprofessionnelle, elle est très peu représentative de la société française. La majorité des sénateurs (environ 49%) appartiennent à la catégorie des cadres et professions intellectuelles supérieures – alors que les gens inclus dans cette catégorie représente plutôt autour d'un actif sur cinq, c'est-à-dire 12 à 15% de la population totale en France. Entre 15 et 17% des sénateurs sont retraités – ce qui, pour le coup, n'est pas très éloigné de la part des retraités en France, à savoir une personne sur cinq. Environ 6 ou 7% des sénateurs relèvent de la catégorie professions intermédiaires, artisans, commerçants, chefs d'entreprise, alors qu'on tourne plutôt autour de 30% du total des actifs de France, soit 15 à 20% des habitants de notre pays. Enfin, 2% des sénateurs sont agriculteurs et employés, alors que les employés représentent un quart des actifs du pays (un peu moins de 20% de la population). Les sénateurs sont donc majoritairement des cadres supérieurs, professions intellectuelles ou retraités, ce qui reflète la manière dont ce corps est « recruté » : souvent des responsables locaux ou issus de mandats locaux solides.

Le mode de scrutin pose fortement question, et la couleur politique du Sénat au long de l'histoire de la Vème est en cela très illustrative. En effet, en dépit de longues périodes de pouvoir assumées par la gauche française, à partir de 1981 et jusqu'en 2017, soit à la présidence de la République, soit à l'Assemblée nationale, le Sénat n'a presque jamais été à gauche. Dans la période la plus récente, il aura fallu attendre la succession de vagues « roses » aux élections régionales de 2004 et 2010, aux élections cantonales de 2008 et 2011, et la poussée PS et écologiste aux municipales de 2008, pour voir enfin, par un effet domino lié à son mode de scrutin, le Sénat basculer à gauche. Cela n'a pas duré bien longtemps, puisque, suite aux municipales de 2014 qui ont été très favorables à la droite, le Sénat, lors des élections de septembre 2014, a déjà connu une nouvelle alternance. Le 1er octobre 2014, Gérard Larcher, déjà président de la Chambre haute de 2008 à 2011, a donc été réélu par l'hémicycle sénatorial. Le socialiste Jean-Pierre Bel a donc été, durant trois petites années, le seul président de gauche que le Sénat a connu depuis 1958. Nous disons trois petites années car, notons-le également, cette institution qu'est le Sénat est aussi marquée par la longévité parfois incroyable (et questionnante) de la plupart de ses présidences – Bel est donc doublement une exception. Pour rappel, il n'y a eu, dans les 75 dernières années, que cinq président du Sénat :

• Gaston Monnerville (radical), président du Conseil de la République puis du Sénat de 1947 à 1968 (vingt-et-un ans) ;
• Alain Poher (centre-droit), président du Sénat de 1968 à 1992 (vingt-quatre ans), et président de la République par intérim à deux reprises, en 1969 et en 1974 ;
• René Monory (UDF), de 1992 à 1998 (six ans) ;
• Christian Poncelet (RPR/UMP), de 1998 à 2008 (dix ans) ;
• Jean-Pierre Bel (PS), de 2011 à 2014 (trois ans) ;
• Gérard Larchet (UMP/LR), de 2008 à 2011, et depuis 2014 (treize ans... et seize s'il reste président du Sénat jusqu'aux élections de septembre 2026).

Cette absence d'alternance au Sénat pose évidemment une question démocratique. Cette institution, déconnectée de la population par divers aspects (à commencer par le train de vie de ses membres, marquée par une indemnité très élevée et des avantages importants) et qui reste à droite même quand le pays vote fortement à gauche (en 1981, ou en 1997 par exemple), se révèle avec le temps une sorte de chasse gardée d'une droite fortement conservatrice. Depuis de nombreuses années, ses ténors, à commencer par Gérard Larcher et par l'ex-président des sénateurs LR Bruno Retailleau, fraîchement nommé ministre de l'Intérieur, courent après les courants idéologiques les plus réactionnaires et ultra-libéraux que compte ce pays, sous couvert de répondre mieux que tout le monde aux besoins et aux souhaits des « vrais gens » et de la « France qui travaille ». Cela ne date pas d'hier, comme nous l'analysions déjà par le passé (par exemple ici dès 2016 : La suppression des 35 heures au Sénat annonce-t-elle la couleur pour 2017 ?), mais le phénomène s'est considérablement renforcé au cours des mandats du chef de l'État actuel, car les sénateurs de droite ont depuis 2017 eu le souci de paraître plus « à droite » que les parlementaires macronistes, et au moins aussi radicaux que l'extrême-droite sur les questions de sécurité et d'immigration.

Alors, quelles pourraient être les pistes de réforme pour cette institution sclérosée ? Si l'on fait preuve d'un peu d'imagination comme nous en avons déjà eu l'occasion sur ce blog (par exemple dans cet article de février 2019 : Sommes-nous en démocratie ? (3/3) La nécessité de mécanismes participatifs contraignants), les options envisageables sont innombrables. La piste de la réforme gaulliste de 1969 peut être creusée, toutefois le mélange des genres qu'elle proposait, faisant du Sénat une sorte de mélange entre le Conseil économique et sociale et une assemblée des territoires, ne nous paraît ni pertinent ni à même de rendre son rôle et son mode d'élection plus lisibles. Les préconisations de la commission Jospin de 2012, notamment celle qui préconise un renforcement de la dimension territoriale du Sénat, peuvent aussi être reprises, mais nous pouvons aussi aller un peu plus loin dans la refonte. La première vraie piste envisagée ici pourrait être de véritablement démocratiser et rendre plus transparente l'élection de la Chambre haute, par exemple en faisant passer l'élection des sénateurs au suffrage universel direct, quitte à ce que le mode de scrutin diffère de celui de l'Assemblée nationale – pourquoi pas la proportionnelle (ou un scrutin mixte) pour cette dernière, et un scrutin majoritaire au Sénat ? Les circonscriptions pourraient être pensées de telle façon que cette chambre soit vraiment une sorte d'assemblée représentante des « territoires », avec le même nombre de sénateurs envoyés pour chaque département, quel que soit son poids démographique – comme cela se fait aux États-Unis, chaque État nord-américain élisant deux sénateurs.

L'enjeu de représentativité des forces économiques et sociales du pays peut justifier un autre scénario, plus proche de ce que l'on observe actuellement avec le CESE, à savoir le Conseil économique, social et environnemental (représentant les organisations de la société civile). Tous les cinq ans, le président de la République, sur rapport du Premier ministre, signe un décret établissant la liste des organisations jugées comme représentatives de la société française, pour qu'elles composent le CESE ; une fois cette liste définie, ces organisations désignent dans leurs rangs un ou plusieurs conseillères et conseillers qui signeront au CESE. Pas moins de 175 conseillères et conseillers sont ainsi nommés pour cinq ans par chacune de ces organisations, ils ne peuvent pas accomplir plus de deux mandats consécutifs. Les conseillères et conseillers sont répartis en groupes (18 maximum plus les non-inscrits) en fonction de leurs sujets de prédilection et de leurs affinités d'intérêt. Sans doute le mode de désignation pourrait être repensé et démocratiser, afin de passer à une élection et non à une nomination, toutefois on comprend bien l'idée d'une assemblée supposée représentée la société civile dans sa diversité.

Autre configuration possible, il pourrait être envisagé de créer une assemblée de citoyennes et de citoyens tirés au sort, soit totalement par hasard (sur le modèle de ce qui se pratique dans les jurés d'assise), soit sur la base de critères de représentativité (comme cela a pu être fait lors de tirages au sort pour participer à des conventions citoyennes), par exemple le sexe, l'âge, le niveau de diplôme, la diversité des métiers, le type de territoire (rural, urbain...) et la zone géographique de résidence. Pour mémoire, sous l'Égypte du dirigeant socialiste panarabe Gamal Abdel Nasser, le régime était corporatiste et à partir des années 1960, le chef de l'État a imposé une règle importante : au moins 50% des sièges du Parlement devaient être occupés par des « ouvriers et paysans ». Si le mode d'élection, dans ce régime autoritaire sans pluralisme politique, laissait à désirer (toute désignation des candidats à la députation passait par une validation du parti du président), et que le système voulu par Nasser a en fait largement été dévoyé au profit de dirigeants économiques des secteurs en question (l'industrie et l'agriculture), de fait, des exemples existent dans l'histoire de tentatives d'améliorer la représentativité des assemblées élues sur une base socio-professionnelle. Ici, et pour rendre une forte représentativité possible, nous retiendrons donc plutôt l'idée de tirer au sort des individus sur une palette de critères tels que mentionnés dans ce paragraphe.

Certes, d'aucuns pourront rétorquer que des personnes lambda sans expérience aucune de la politique, de la gestion administrative, ou encore de la production législative, seraient tenues d'assumer une fonction hautement complexe, et qu'évidemment, cela n'est pas réaliste, que cela relève d'une posture démagogique. Mais cet argument vaut tout autant pour l'Assemblée nationale, puisque, en théorie, aucun critère de compétence particulier n'est exigé ou un préalable à l'élection d'une ou d'un député. Et pourtant, personne n'a dénié à Maxime Gremetz, ouvrier connu pour être venu dans l'hémicycle en blouse bleu de travail, sa légitimité quand il fut élu député de la Somme en 1978, pas plus que cela n'a été fait vis-à-vis de Rachel Keke, femme de ménage élue députée dans le Val-de-Marne en 2022 sous l'étiquette LFI. Certes, l'Assemblée souffre presque autant que le Sénat actuel de son manque de représentativité (Costume-cravate et maillot de foot : que dit de notre démocratie le code vestimentaire de l'Assemblée nationale ?), mais quelques rares cas permettent d'illustrer la capacité de tout un chacun à assumer la fonction de député. Surtout, si l'on revient sur notre idée de tirage au sort, il est parfaitement envisageable de mettre à disposition de chaque « sénatrice » ou « sénateur » une petite équipe d'assistants parlementaires capables de l'accompagner et de l'appuyer tout au long de son mandat, et formés pour cela ; en outre, à l'image de ce qui a été fait lors de la Convention Citoyenne pour le Climat, un groupe d'appui composé d'expertes et d'experts – mobilisés au titre de leurs expériences et compétences personnelles, et dont la liste pourrait changer en fonction des sujets que l'assemblée souhaiterait aborder collectivement (économie, climat, biodiversité, sécurité, transports, énergie...) – pourrait conseiller les membres de cet hémicycle dans l'exploration des pistes de travail et l'élaboration des propositions de mesures des « sénateurs ».

Sans surprise, les propositions de suppression ou de réforme du Sénat viennent plutôt de la gauche, voire de la gauche radicale. Le plus souvent, quand il est évoqué un remplacement de la Chambre haute, il est proposé de la remplacer par une assemblée ou un collège citoyen ou des territoires, composé d'élus ou de représentants de la société civile, et émettant un avis sur l'impact écologique et social des lois, par exemple. La droite et même l'extrême-droite ne portent pas de réforme profonde du Sénat – tout comme elles ne portent pas de projet significatif de réforme institutionnelle. On voit bien, pourtant, que la crise de confiance croissante vis-à-vis de la politique impose des réformes profondes, une forme de renouvellement démocratique, et que le Sénat ne doit pas faire exception, d'autant plus quand on sait son très faible niveau de représentativité. En 2023, dans le contexte de la très impopulaire réforme des retraites, le rappel au cœur des débats des privilèges indus aux sénateurs dans le cadre de leur régime spécial de retraites avait beaucoup choqué ; une séquence filmée par Mediapart montrait notamment des sénatrices et sénateurs refuser de répondre à des questions sur le fonctionnement de leur système de retraite, ou répondre de façon hors-sol et hautaine. Le fossé est là, évident, assumé.

Les prochaines élections sénatoriales sont prévues en septembre 2026, pour la moitié des sièges qui n'était pas concernée par le scrutin de 2023. D'ici là, il paraît évident qu'aucune réforme n'adviendra. Nous verrons bien si l'élection présidentielle de 2027 viendra alimenter (ou à tout le moins réactiver) le débat sur le devenir de cette vieille institution obsolète qu'est le Sénat français, et l'utilité de ses membres pour le bon fonctionnement démocratique et le poids du Parlement dans notre régime politique.