Dissolution, 49-3, gouvernement minoritaire : le mépris macroniste de la démocratie parlementaire

Par David Brites.

En ce début d'année, et alors que le gouvernement Bayrou prend ses marques et s'apprête, dans quelques jours à utiliser pour la première fois l'article 49-3 de la Constitution, nous proposons un regard critique sur la séquence de ces derniers mois, et plus globalement sur le traitement que le chef de l'État et ses fidèles ont réservé, depuis 2022, à la démocratie parlementaire.

Nous l'évoquions déjà dans un précédent article de juillet 2024 (Européennes, législatives anticipées : que retenir de la séquence électorale de 2024 ?), devant le résultat des législatives qui se sont imposés à lui, Emmanuel Macron a souhaité très vite officialiser une coalition avec Les Républicains, pour s'éviter une cohabitation avec le NFP. En effet, le nombre de députés de la coalition présidentielle dépasse d'une dizaine de sièges celui de la gauche, à la seule condition que le « bloc central » intègre en son sein les députés LR. Il lui manque toujours quelques 80 députés pour obtenir une majorité absolue, c'est pourquoi Macron aurait souhaité encore élargir ce même « bloc central » aux presque 70 députés du groupe PS, ainsi qu'à la quinzaine de députés du groupe LIOT. Cela aurait eu l'avantage de consacrer une rupture au sein du Nouveau Front Populaire (en séparant le PS de ses « alliés » de gauche), et en même temps d'élargir son socle parlementaire. Peut-être y parviendra-t-il un jour, mais pour l'instant, compte tenu de la dépendance évidente des socialistes vis-à-vis de tout accord électoral avec leurs partenaires de gauche, l'objectif d'élargir la « majorité présidentielle » à l'ensemble du « cercle de la raison » (pour reprendre la vieille expression d'Alain Minc) est pour l'instant loin d'être atteint. La réalité, c'est qu'aujourd'hui plus que jamais, la macronie est dépendante de son alliance avec LR (qui a finalement rejoint – en force – le gouvernement), et cette situation parachève la droitisation de ce courant politique. Au lendemain des législatives, aucune des trois grandes coalitions (le RN et ses alliés, Ensemble, le NFP) n'ayant de majorité absolue, loin s'en faut, et puisque le PS a refusé d'emblée toute alliance avec la macronie et LR, il restait trois options sérieuses pour le chef de l'État :

• Soit il laissait se constituer un gouvernement Bardella dominé par le Rassemblement national et ses alliés, et qui aurait été « sous surveillance » de la droite LR et de la macronie (qui auraient mis leur patte sur les orientations politiques tout en s'engageant jusqu'à nouvel ordre à ne pas faire tomber l'exécutif), toutefois le RN étant troisième en nombre de députés (bien que premier en nombre de voix), ce scénario n'a jamais été véritablement considéré ;
• Soit il laissait se constituer un gouvernement NFP « sous surveillance » de la macronie, mais Macron a voulu éviter à tout prix ce scénario, car il aurait été le plus susceptible de remettre en question les principales réformes économiques et sociales néolibérales qu'il a portées depuis 2017 ;
• Soit il désignait un Premier ministre macroniste (ou macro-compatible) formalisant une alliance avec LR, et dont le gouvernement se mettait « sous surveillance » du PS et/ou du RN.

C'est finalement le troisième scénario qui s'est mis en place. Et comme le Parti socialiste n'a (pour l'instant) pas joué le jeu voulu par Macron, cela s'est traduit par la constitution d'une coalition Ensemble/LR, « sous surveillance » d'un Rassemblement national trop heureux d'être ainsi mis dans une situation d'arbitre, car cette posture lui permet de parachever sa mue mêlant dédiabilisation et notabilisation.

Gouvernement Ensemble-LR : Les Républicains, grands vainqueurs de la séquence ?

Un mot tout d'abord sur le timing choisi par Emmanuel Macron pour désigner un nouveau gouvernement post-législatives anticipées. En effet, devant la presse, le chef de l'État a, dès juillet, appelé à une « trêve politique » à l'occasion des Jeux olympiques (organisés du 26 juillet au 11 août). Il a présenté cela comme un moyen de se concentrer sur l'évènement sportif et sur l'unité nationale, soulignant que les Jeux allaient être au cœur de la vie du pays et que le monde entier regarderait la France. Sur cette base, Gabriel Attal, dont le courant politique a pourtant été largement désavoué lors des élections européennes et législatives, a été maintenu à son poste deux longs mois. Pourtant, on ne pourra que s'étonner que ce qui était vrai pour les Jeux olympiques – la nécessité d'une « trêve » – ne l'était pas durant les Jeux paralympiques. Michel Barnier a pris ses fonctions de chef du gouvernement le 5 septembre, en plein Jeux paralympiques, et sans même attendre la cérémonie de clôture qui a eu lieu le 8 septembre. Ce fait n'a pas été relevé par les médias, et pourtant, il est une démonstration flagrante (s'il en fallait une de plus) de l'indifférence générale (jusqu'au sommet de l'État) vis-à-vis des personnes handicapées et du handisport.

Finalement, le choix de Michel Barnier, 73 ans, vieux briscard de la politique, figure au combien technocratique mais également profondément conservatrice des Républicains, faussement consensuelle, a laissé le parti des Républicains plus que satisfait. Pourtant, ses ténors n'en démordait pas, aucune alliance formelle ne serait passée avec la macronie. Et les voilà avec un Premier ministre, ainsi que le ministère clef de l'Intérieur, pour l'ex-président du groupe LR au Sénat Bruno Retailleau. Leur objectif est depuis lors de maintenir cette hégémonie politique sur l'exécutif, en espérant que cela leur rapportera quelque chose sur le plan électoral à horizon 2027. En décembre 2024, quand se formera le gouvernement Bayrou, viendra se joindre l'ex-LR et très droitier Gérald Darmanin, au ministère de la Justice.

La macronie est, depuis les législatives anticipées, dans le déni total du résultat, comme enfermée dans son éternel posture de « nous ou le chaos », ou « nous ou les extrêmes ». Elle a trouvé habilement une parade à la désignation de Lucie Castets, candidate du NFP à Matignon, en s'alliant ainsi aux Républicains, ce qui lui permet de former désormais une coalition réunissant plus de députés que le Nouveau Front Populaire. Cette alliance n'a toutefois jamais véritablement été assumée – compte tenu de la place prise par les Républicains au sein du gouvernement, elle est pourtant flagrante. En interview sur France 2 le 23 juillet, Emmanuel Macron expliquait d'ailleurs, loin d'esquisser ce pacte avec LR susceptible de lui redonner une (faible) majorité relative : « Bien évidemment, la majorité sortante a perdu cette élection... et personne n'a gagné. » L'unique raison pour laquelle Emmanuel Macron peut se permettre de désigner qui bon lui semble issu du « bloc central » sans même avoir à justifier son choix sur la base de la composition de l'Assemblée nationale, tient à la dimension présidentialiste de la Constitution de 1958. Celle-ci précise bien, dans son article 8 : « Le président de la République nomme le Premier ministre. » Point. C'est tout. Pour prendre en exemples deux Constitutions, celles du Portugal et de la Roumanie, instituant elles aussi le principe d'élection du chef de l'État au suffrage universel direct, la Loi fondamentale portugaise de 1976 précise : « Le Premier ministre est nommé par le président de la République, après consultation des partis représentés à l'Assemblée de la République et en prenant en compte les résultats électoraux. » Quant à la Constitution roumaine de 1991, elle est encore plus explicite : « Le président de la Roumanie désigne un candidat pour être Premier ministre, après consultation du parti majoritaire absolu au Parlement ou, s'il n'existe pas, des partis représentés au Parlement. »

La gauche, de son côté, feint d'ignorer que, du fait même de cette alliance entre Ensemble et LR, elle n'est plus « la coalition arrivée en tête aux législatives ». Défenseurs de la démocratie parlementaire, pour le coup les Insoumis devraient accepter le principe qu'une coalition puisse se former après les législatives, même si ni LR ni la macronie n'en avait annoncé la couleur durant la (courte) campagne électorale. Force est de constater que, idéologiquement, cette alliance n'est pas sans sens. Pour autant, on peut être choqué par la place prise par les membres des Républicains dans le gouvernement, alors même que ce parti cumulait à peine 8,5% des suffrages exprimés au second tour, loin, si loin de pouvoir prétendre occuper Matignon. En outre, une fois l'éphémère Michel Barnier écarté par la première motion de censure adoptée depuis 1962 (la seconde seulement dans toute l'histoire de la Vème République !), le choix de François Bayrou comme Premier ministre pose question à maints égards. À l'heure où la macronie se prend successivement deux claques électorales de taille, ce macroniste de la première heure (dont le ralliement en février 2017 avait participé à booster le début de la première campagne présidentielle d'Emmanuel Macron), autre vieux briscard de la vie politique française (du haut de ses 73 ans), incarnation d'une autre époque, d'un autre monde, est désigné à ce poste dans un contexte où l'on attend un minimum de renouvellement, au moins pour faire semblant d'avoir entendu le message envoyé lors des législatives par celles et ceux qui ont pris la peine d'aller voter. Il est en quelque sorte ressuscité politiquement, puisque depuis le 3 septembre 2020, il occupait le poste de Haut-commissaire au plan (une fonction qu'il n'a toujours pas officiellement quittée), sorte de coquille vide créée pour faire semblant de réfléchir à la politique gouvernementale sur le long terme, et dont on se demande encore à quoi elle a servi. Plusieurs sources indiquent que début décembre, François Bayrou aurait fait pression auprès d'Emmanuel Macron, créant des tensions entre eux, pour que ce dernier le désigne Premier ministre, menaçant que le Modem se retire de la majorité présidentielle en cas de refus. Il semble que le chef de l'État envisageait initialement de nommer chef du gouvernement Sébastien Lecornu, ministre des Armées et fidèle allié politique du président ; moins symboliquement chargé que Bayrou, ce choix n'en aurait toutefois pas été plus logique au regard des résultats de juin et juillet dernier, et aurait constitué un message tout aussi méprisant de la part d'Emmanuel Macron.

La démocratie parlementaire sortira affaiblie de la présidence Macron

Emmanuel Macron, c'est depuis le début de sa présidence une promesse non tenue de démocratie et de libéralisme politique. Bien entendu, le libéralisme économique était attendu, et celui-là, nous l'avons eu, et bien eu (Emmanuel Macron : derrière un visage « jeune », le dogme et l'injustice de vieilles recettes libérales, septembre 2017), avec sa floppée de propos méprisants à l'égard des « Gaulois réfractaires », des assistés qui coûtent « un pognon de dingue », de « ceux qui ne sont rien », etc. Mais, dans le contexte de son élection de 2017 face à Marine Le Pen, dirigeante d'un Front national qui représentait encore, pour beaucoup, un danger pour la démocratie, le jeune libéral qu'était Emmanuel Macron incarnait un centre-droit inoffensif sur le plan politique, voire un opposant tout trouvé aux figures « illibérales » qui surgissaient alors, en Europe et dans le monde (en Hongrie, en Pologne, en Italie, aux États-Unis...). Et pourtant, à bien des égards, ses deux mandats auront consacré un tournant, un durcissement profondément autoritaire dans la façon de gérer les affaires et d'incarner les institutions. Si, comme nous l'avons déjà vu à de multiples reprises (notamment en juillet 2020 : De la Monarchie de Juillet à Emmanuel Macron : le centre libéral, intrinsèquement hostile au peuple), le mouvement des Gilets jaunes et sa répression (2018-2019) ont constitué un tournant réactionnaire très clair au cours de son premier mandat, en réalité, certains signes avant-coureurs annonçaient déjà la couleur, en particulier l'adoption de la loi d'octobre 2017 qui intégrait dans le droit commun des mesures permises jusque-là dans le cadre de l'état d'urgence proclamé depuis 2015 dans le contexte des attentats terroristes. Depuis les élections européennes de 2019 qui ont consacré une première forte droitisation de l'électorat macroniste, c'est la course à l'autoritarisme, qui connut un nouveau coup d'accélérateur à l'occasion du COVID et des mesures de confinement. Emmanuel Macron a fait depuis lors un choix très clair, à savoir capter un électorat de droite qui se satisfait pleinement de ses réformes libérales, mais qui hésitait encore à voter LREM/Renaissance à cause des sujets sociétaux et culturels. En bref, terminé le libéral-libertaire, bienvenue au libéral-autoritaire !

Or, si cet autoritarisme s'est pleinement exprimé dans la rue par l'action des forces de l'ordre, mais aussi dans la bouche des ministres de l'Intérieur et des préfets de police successifs (Christophe Castaner, Gérald Darmanin, Bruno Retailleau, Didier Lallement, Laurent Nuñez...), les députés d'opposition ont eu maintes occasion de constater l'illusion du libéralisme politique d'Emmanuel Macron et de ses équipes vis-à-vis des assemblées parlementaires. Le chef de l'État a, clairement, totalement embrassé la logique présidentialiste de la Vème République, considérant les députés soit comme de simples godillots qui lui doivent tout, soit comme des trublions qui empêchent le débat d'avancer et les « réformes » de se faire. Sa préférence pour la figure présidentielle, pour un exécutif fort, aux dépens des assemblées, vient sans doute de loin, comme semblait déjà l'esquisser, en 2015, ces propos formulés par ce même Emmanuel Macron, recueillis par Le 1 hebdo : « Il y a dans le processus démocratique et dans son fonctionnement un absent. Dans la politique française, cet absent est la figure du Roi, dont je pense fondamentalement que le peuple français n'a pas voulu la mort. La Terreur a creusé un vide émotionnel, imaginaire, collectif : le Roi n'est plus là ! [...] Ce qu'on attend d'un président de la République, c'est qu'il occupe cette fonction. »

Depuis sa réélection en 2022, alors même qu'Élisabeth Borne Première ministre n'a jamais bénéficié d'une majorité absolue à l'Assemblée, son gouvernement a toujours agi comme si c'était toujours le cas. Et les députés Les Républicains, pendant deux ans, ont appuyé les réformes conduites voire en ont accentué la dureté, permettant à la macronie de s'illusionner dans le fait qu'elle était majoritaire dans le pays, alors même que la majorité des catégories populaires et des classes intermédiaires la rejettent désormais en bloc (Du « Grand débat » aux élections européennes : Emmanuel Macron, ou l'illusion de l'ancrage populaire, juillet 2019).

Élisabeth Borne a largement profité de cette configuration, par l'usage de multiples outils constitutionnels qui lui ont permis le plus souvent d'écourter les débats, de s'en passer, ou d'adopter des projets de loi en force. Nous ne reviendrons pas sur l'ensemble de ces leviers afin de ne pas alourdir la lecture de cet article, mais mentionnons au moins deux. Le premier, c'est le recours aux décrets. « Tout ne passe pas par la loi, on passe trop par la loi dans notre République », déclarait en interview télévisée, le 22 mars 2023, Emmanuel Macron. Cette tentation de répondre aux difficultés par d'autres véhicules que la loi, notamment la voie des décrets ou des règlements, a heurté les deux chambres, Assemblée nationale comme Sénat, dont les élus, quelle que soit leur appartenance partisane, ont souvent dénoncé un « mépris du Parlement », de ses travaux et de ses débats.

Autre outil largement employé par le gouvernement pour court-circuiter le Parlement, le plus connu et symbolique de tous : l'article 49 alinéa 3 de la Constitution, dont Élisabeth Borne s'est servi pas moins de 23 fois en deux ans, notamment sur le dossier au combien brûlant de la réforme des retraites, le 16 mars 2023. Bien entendu, ses défenseurs se targuent de dire que tout cela est démocratique « puisque c'est prévu dans la Constitution », et d'ailleurs, elle n'est pas la première à avoir eu recours au 49-3. Pour citer le seul exemple de chef de gouvernement ayant eu plus recours qu'elle à cet article, Michel Rocard en sont temps l'avaient utilisé pas moins de 28 fois en trois ans (1988-1991). Toutefois, on peut tout de même noter la différence de contexte : la réélection de François Mitterrand et celle d'Emmanuel Macron ne se font pas dans les mêmes conditions, le chef de l'État actuel ayant gagné par deux fois au second tour de la présidentielle contre la candidate de l'extrême-droite – ce qui donne au scrutin une tonalité particulière. En 1988, le PS recueille tout de même 37,56% des suffrages au premier tour des législatives ; en 2022, la macronie à peine un quarts des suffrages exprimés, à touche-touche avec la NUPES. Un minimum d'humilité et d'ouverture, voire de concession sur le plan programmatique, aurait dont été bienvenu.

Le pire survient depuis les législatives anticipées de 2024, puisqu'Emmanuel Macron fait semblant d'entendre le résultat du scrutin qu'il a lui-même convoqué, tout en poursuivant vaille que vaille sa politique, en changeant quelques têtes de façon purement anecdotique tout en conservant un socle de fidèles dans l'équipe gouvernementale. Évidemment, cela ne peut pas toujours fonctionner, comme la démontré l'approbation de la motion de censure du Nouveau Front Populaire qui a fait tomber le gouvernement de Michel Barnier (sur le projet de loi de financement de la Sécurité sociale pour 2025), le 4 décembre dernier – une première depuis celle adoptée le 4 octobre 1962 contre le gouvernement de Georges Pompidou (à l'époque sur la réforme de l'élection du président de la République). Étrangement, le RN a ce jour-là cessé un instant son pacte de non-agression à l'encontre de la macronie et voté avec la gauche la censure. Une piqure de rappel pour souligner, à qui refuserait de l'entendre, la force acquise par cette Assemblée, pourtant ô combien divisée, face à un exécutif qui reste aux ordres de l'Élysée.

La seconde moitié du mandat d'Emmanuel Macron sera donc marquée par une instabilité gouvernementale inédite, qui est le fruit de la confrontation entre la configuration actuelle de l'Assemblée (morcelée, sans majorité, avec des groupes fortement antagonistes) et le refus du chef de l'État d'entendre qu'il n'a tout simplement plus la main sur la situation politique. Gabriel Attal, nommé le 9 janvier 2024 (sans qu'il n'y ait alors eu nécessité de remplacer Mme Borne à Matignon), sera resté à peine huit mois à son poste. Michel Barnier bat un record, avec à peine plus de trois à Matignon. Dans ce contexte, le choix de François Bayrou est donc un énième pied de nez de sa part (mais combien de temps durera cette farce ?) à un Parlement dont il refuse de discuter de la couleur partisane, les majorités, les coalitions. Vous avez voté à 60% pour le NFP ou le RN, mais c'est encore le « cercle de la raison » qui va gouverner, nous dit en substance le président de la République. Cela, en dépit des claques électorales successives, et malgré les échecs économiques et sociaux constatés avec éclat depuis plusieurs mois, et qui sont le résultat de sept ans d'incompétence aux commandes – le premier de ces échecs étant le dérapage budgétaire flagrant, lié à des choix de fiscalité dogmatiques, coûteux et stupides.

François Bayrou s'apprête désormais à renouveler le mépris chronique de la macronie vis-à-vis de l'Assemblée. En effet, les débats sur le projet de loi de finances 2025 ont abouti à un accord en commission mixte paritaire, sur lequel le Premier ministre a décidé de passer outre, faisant fi des compromis passés entre les différentes forces politiques présentes dans l'hémicycle. En décidant d'engager la responsabilité de son gouvernement sur les conclusions de cet accord, il fait abréger les débats à l'Assemblée, sans s'assurer si un vote de l'Assemblée sur le texte permet son adoption par la voie « normale ». Ce recours au 49-3 (le premier de l'ère Bayrou) est clairement perçu par beaucoup comme un contournement du travail parlementaire, et du rôle législatif de l'Assemblée. Le 3 février prochain, François Bayrou utilisera donc l'article 49-3 de la Constitution non seulement sur le projet de loi de finances (le budget de l'État) pour 2025, mais aussi sur une partie du budget de la Sécurité sociale pour cette même année. Les textes seront a priori adoptés sans vote à l'Assemblée. Sauf surprise étonnante, les motions de censure que le RN d'une part, et LFI d'autre part, ont l'intention de déposer, ne devraient pas être approuvées par une majorité de députés, permettant ainsi à la fois le passage d'un budget inique et foncièrement mauvais, mais aussi la survie d'un gouvernement d'ores et déjà contesté et décrédibilisé, et la perpétuation d'une situation politique désastreuse qui abime considérablement la démocratie parlementaire et l'image même de la politique.